Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 31 мая 2022 г. по делу N 8а-8923/2022[88а-11019/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданные 6 и 19 апреля 2022 года кассационные жалобы департамента экономического развития, инвестиций и торговли администрации городского округа Самара и администрации городского округа Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 6 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 14 января 2022 года по административному делу N 2а- 3172/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "Амадеус" к администрации городского округа Самара об оспаривании нормативного правового акта в части.

Проверив материалы административного дела, заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационных жалоб, выслушав в их поддержку объяснения представителя департамента экономического развития, инвестиций и торговли администрации городского округа Самара по доверенности Моисеевой С.И, мнение прокурора Макарова Е.Н, возражавшего против удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Общество с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "Амадеус" (далее - ООО ПКФ "Амадеус", Общество, административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим пункт 1.2 постановления администрации городского округа Самара от 15 ноября 2019 года N 859 "О внесении изменений в постановление администрации городского округа Самара от 19 апреля 2013 года N 377 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара", которым из схемы исключен нестационарный объект - торговый объект (пункт 1135), расположенный на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: "адрес".

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что 10 июня 2008 года между ООО ПКФ "Амадеус" и Министерством имущественных отношений Самарской области заключён договор аренды N 630а-2007/2012 земельного участка с кадастровым номером N площадью 64, 90 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", под временный магазин с барной стойкой, со сроком действия с 3 августа 2007 года по 1 августа 2012 года. По истечении срока действия договора аренды Общество продолжало пользоваться арендованным имуществом при отсутствии возражений со стороны арендодателя. Временный магазин с барной стойкой, площадью 64, 90 кв.м, включён в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара, утверждённую постановлением администрации городского округа Самара от 19 апреля 2013 года N 377 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара" за номером 1135.

Постановлением администрации городского округа Самара (далее - Администрация, административный ответчик) от 15 ноября 2019 года N 859 магазин с барной стойкой, принадлежащий Обществу, исключён из схемы (п. 1.2 постановления). Данное Постановление опубликовано в издании "Самарская газета" от 21 ноября 2019 года N 239 (6401).

Административный истец считает, что пункт 1.2 указанного постановления нарушает его права и противоречит Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону "О защите конкуренции", Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", пунктам 2, 11, 12 статьи 5 Закона Самарской области "О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области", согласно которым нестационарные торговые объекты размещаются в целях обеспечения населения услугами торговли, а внесение изменений в схему не может ограничивать конкуренцию и служить основанием для пересмотра мест размещения объектов, строительство, реконструкция и эксплуатация которых была начата до утверждения указанной схемы.

Ссылаясь на указанные обстоятельства административный истец просил суд признать недействующим пункт 1.2 вышеназванного постановления Администрации от 15 ноября 2019 года N 859 "О внесении изменений в постановление администрации городского округа Самара от 19 апреля 2013 года N 377 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара" в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара пункта N 1135 (временного магазина с барной стойкой, площадью 64, 903 кв.м, по адресу: "адрес").

Решением Ленинского районного суда г. Самары от 6 сентября 2021 года административный иск общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "Амадеус" удовлетворен. Пункт 1.2 вышеназванного постановления Администрации от 15 ноября 2019 года N 859 в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара пункта 1135 (временного магазина с барной стойкой, площадью 64, 9 кв.м, по адресу: "адрес") признан недействующим со дня вступления решения в законную силу. Сообщение о принятии названного решения подлежит опубликованию в газете "Самарская газета" и на официальном сайте Администрации в подразделе "Официальное опубликование" в течение 1 месяца со дня его вступления в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 14 января 2022 года решение Ленинского районного суда г. Самары от 6 сентября 2021 года изменено в части. Постановлено изложить абзац второй резолютивной части решения следующим образом: "Признать не действующим со дня принятия пункт 1.2 постановления администрации городского округа Самара от 15 ноября 2019 года N 859 "О внесении изменений в постановление администрации городского округа Самара от 19 апреля 2013 года N 377 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара" в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара пункта 1135 (временного магазина с барной стойкой, площадью 64, 9 м2, по адресу: "адрес")".

В остальной части решение Ленинского районного суда г. Самары от 6 сентября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах департамент экономического развития, инвестиций и торговли администрации городского округа Самара и администрация городского округа Самара, повторяя доводы апелляционной инстанции, ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения суда апелляционной инстанции в части, как постановленных с нарушением норм материального права, просят принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

В обоснование доводов кассационной жалобы ее авторы утверждают, что судами не в должной мере приняты во внимание то, что основанием для исключения спорного нестационарного торгового объекта из схемы явилось окончание действия договора аренды земельного участка, заключенного с административным истцом. Заявители кассационных жалоб обращают внимание на то, что исключение из Схемы спорного места размещения нестационарного торгового объекта не является произвольным, и обосновано несоответствием указанного места размещения НТО требованиям Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160, ГОСТ Р 54608-2011, СанПин 2.07.01-89, пункта 2.2 Порядка от 17 июня 2019 года N 87-п и подпункту 1 пункта 2 статьи 11 Правил благоустройства от 8 августа 2019 года N 444.

Административные ответчики утверждают, что судами не были определены имеющие значение для рассмотрения данного дела обстоятельства, в том числе, указанные в договоре аренды земельного участка от 10 июня 2008 N 630с-2007/2012. В частности, в договоре прописаны ограничения по использованию части земельного участка в красных линиях "адрес", части земельного участка в охранной зоне водопровода.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, представления выслушав объяснения участвующего в деле лица, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Так, согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Согласно частям 1 - 3, 5 и 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 данной статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 10 июня 2008 года между Министерством имущественных отношений Самарской области и административным истцом заключен договор аренды земельного участка площадью 64, 90 кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", для размещения временного магазина с барной стойкой. Срок действия договора установлен до 1 августа 2012 года. В договоре, в момент заключения договора на указанном земельном участке уже находился магазин с барной стойкой, и распространили действие договора на прошедший период с 3 августа 2007 года.

Постановлением администрации городского округа Самара от 19 апреля 2013 года N 377 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара, в пункте 1135 которой указан вышеназванный нестационарный торговый объект. Письмом от 5 мая 2021 года N 15-07-30/18268 департамент управления имуществом городского округа Самара уведомил административного истца об отказе от договора аренды земельного участка с 1 апреля 2021 года и необходимости освобождения арендуемого земельного участка от размещенного на нем объекта.

Постановлением администрации городского округа Самара от 15 ноября 2019 года N 859 в постановление администрации городского округа Самара от 19 апреля 2013 года N 377 внесены изменения, предусматривающие, в том числе, исключение пункта 1135 из Схемы.

Таким образом, что также подтверждается пояснениями представителей администрации городского округа Самара и департамента экономического развития, инвестиций и торговли администрации городского округа Самара, единственным основанием для исключения нестационарного торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов послужил отказ Администрации от договора аренды земельного участка с ООО. ПКФ "Амадеус"

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что принятое Администрацией постановление по приведенным мотивам не отвечает требованиям Земельного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с приведенными выводами судов, как основанными на применимых нормах материального права и надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Так, главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичная позиция содержится и в разъяснении Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 марта 2015 года N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8).

Таким образом, сам по себе отказ Администрации в одностороннем порядке от договора аренды земельного участка, ранее заключенного с административным истцом, не может служить основанием для произвольного исключения данного объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Принадлежащий административному истцу нестационарный торговый объект был размещен еще до утверждения Администрацией схемы расположения нестационарных торговых объектов, следовательно, административный ответчик не мог при внесении выше изменений в схему размещения НТО исключить из нее спорный объект, а именно магазин с барной стойкой. Доказательств того, что ООО ПКФ "Амадеус" систематически допускались нарушения правил торговли, влекущих возможность принятия в отношении него ограничительных мер в виде исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов, не имеется.

Кроме этого, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Также, согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что при принятии судебных актов судами первой и апелляционной инстанций учтены и правильно применены положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 3.2.2 приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" к имевшим место правоотношениям, а также учтена правовая позиция, выраженная в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О.

Отклоняя доводы кассационных жалоб, судебная коллегия отмечает, что на основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

При этом в силу статьи 17 упомянутого федерального закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Данных о том, что ООО ПКФ "Амадеус" изъявил желание прекратить торговую деятельность не имеется.

Так, в разъяснении Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 марта 2015 года N 6786-ПК/Д23и разъясняется, что в связи с вступлением в силу главы V. 6 Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8).

Следовательно, суд апелляционной инстанции верно сделал вывод, что отказ Администрации в одностороннем порядке от договора аренды земельного участка, ранее заключенного с ООО ПКФ "Амадеус", не может служить основанием для произвольного исключения данного объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Довод административного ответчика о том, что часть земельного участка с кадастровым номером N расположена в охранных зонах был оценен судом апелляционной инстанции, оснований не согласиться с результатом этой оценки у судебной коллегии не имеется.

Так, судом апелляционной инстанции верно указано, что согласно выписке из ИСОГД часть указанного земельного участка, имеющая площадь 64, 9 кв.м, находится в "охранной зоне инженерных коммуникаций (водопровод, электрический кабель)", но при этом в выписке из ЕГРН от 4 сентября 2021 года сведений о каких либо ограничениях в использовании или ограничениях права на объект недвижимости или обременениях объекта недвижимости не содержится, следовательно, само по себе наличие особых условий использования территории, связанное с правовым режимом охранных зон, не является препятствием к размещению нестационарных торговых объектов.

Выводы судебный инстанций отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, обеспечены точным и соответствующим обстоятельствам административного дела, правильным толкованием и применением положений, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению в настоящем деле.

Учитывая, что доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены этими судами при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов либо опровергали бы изложенные в них выводы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинского районного суда г. Самары от 6 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 14 января 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы департамента экономического развития, инвестиций и торговли администрации городского округа Самара и администрации городского округа Самара - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 июня 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: