Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2022 г. по делу N 8а-7594/2022[88а-8945/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года по административному делу N 3а-265/2021 по административному иску Волчихиной Лилии Александровны о признании недействующим в части Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 ноября 2006 года N 62-ЗАО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителей Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа Булыгиной Н.В, Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа Демина Д.А, доводы кассационных жалоб поддержавших, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, постоянно проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе, устанавливает Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 03 ноября 2006 года N 62-ЗАО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе" (далее - Закон N 62-ЗАО).

Меры социальной поддержки при рождении детей устанавливает статья 18-2 вышеуказанного Закона.

Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2020 года N 161-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере социальной поддержки населения" статья 18-2 дополнена частью 3-1 следующего содержания:

3-1. Единовременное пособие назначается при условии государственной регистрации рождения ребенка (детей), в связи с рождением которого (которых) возникло право на единовременное пособие, органами записи актов гражданского состояния автономного округа.

Условие, предусмотренное абзацем первым настоящей части, не распространяется на лиц, указанных в пункте 30 части 1 статьи 4 настоящего Закона, в случае их выезда за пределы автономного округа на период беременности и родов по направлению подведомственной исполнительному органу государственной власти автономного округа в сфере охраны здоровья медицинской организации.

Волчихина Л.А. обратилась в суд Ямало-Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением о признании недействующей с 1 января 2021 года части 3-1 статьи 18-2 Закона N 62-ЗАО, действующей в редакции Закона N 161-ЗАО.

Требования мотивировала тем, что оспариваемое регулирование ставит возможность получения мер дополнительной поддержки в зависимость от способа реализации права на регистрацию рождения ребёнка, носит произвольный характер, противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, в том числе, регламентирующим право граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года, административный иск удовлетворён. Абзацы 1 и 2 части 3-1 статьи 18-2 Закона N 62-ЗАО признаны недействующими с даты вступления решения суда в законную силу.

В поданной 21 апреля 2022 года кассационной жалобе Департамент социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа, ссылаясь на ошибочность выводов судебных инстанций и необоснованное расширение круга получателей мер социальной поддержки, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В поданной 16 мая 2022 года кассационной жалобе Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа, ссылаясь на немотивированность выводов суда апелляционной инстанции, разрешение им вопросов, не отнесенных к его компетенции, вмешательство в сферу дискреционных полномочий регионального законодателя, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В поданной 20 мая 2022 года кассационной жалобе Законодательное собрание Ямало-Ненецкого автономного округа, ссылаясь на соответствие оспариваемого правового регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и необоснованное расширение числа получателей мер социальной поддержки принятием оспариваемых актов, просит их отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Волчихиной Л.А. представлены письменные возражения на доводы кассационных жалоб.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены надлежащим образом и заблаговременно, о причинах неявки не уведомили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, возражений на их доводы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь пунктом "ж" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ N "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), обоснованно пришли к выводу о том, что оспариваемый региональный правовой акт принят уполномоченным органом Законодательным собранием Ямало-Ненецкого автономного округа в надлежащей форме и опубликован в установленном порядке.

В указанной части выводы судов первой и апелляционной инстанций подтверждены материалами дела и лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Проверяя доводы о противоречии оспариваемых положений части 3.1 статьи 18.2 Закона N 62-ЗАО нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, проанализировав положения Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", пункта 3 статьи 1, статьи 47 Семейного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 3, пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", части 2 статьи 1, статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", статей 4, 35, 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", сделали вывод о наличии по настоящему делу такого основания, поскольку оспариваемая норма содержит ограничительные условия, не отвечающие балансу частных и публичных интересов всех участников спорных правоотношений.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами судебных инстанций не усматривает.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан.

В абзаце пятом статьи 26.3-1 названного федерального закона закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета) (пункт 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Таким образом, субъект Российской Федерации при наличии возможности вправе за счет средств регионального бюджета предоставлять дополнительные меры социальной поддержки в отношении тех категорий граждан, которые нуждаются в государственной социальной помощи и определены субъектом Российской Федерации самостоятельно.

Единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства, устанавливает Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", статьей 2 которого предусмотрено, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах, в частности в постановлении от 27 марта 2018 года N 13-П, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счет собственных средств социальной помощи (поддержки), в том числе с учетом принципа адресности и на основе оценки нуждаемости, так и изменять правовое регулирование в указанной сфере.

Закон N 62-ЗАО распространяется на граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в автономном округе, а также на постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к категориям граждан, указанным в пунктах 2 - 10, 12, 14, 29 и 38 части 1 статьи 4 настоящего Закона, при условии постоянного проживания в автономном округе (статья 1-1).

Статьёй 18-2 названного Закона определены меры социальной поддержки при рождении детей.

Женщине, родившей второго ребенка и последующих детей, не лишенной родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на предоставление единовременного пособия, постоянно проживавшей на территории автономного округа в течение года до даты его рождения, предоставляется единовременное пособие

1) при рождении второго ребёнка - в размере 5000 рублей;

2) при рождении третьего и последующих детей - в размере 15000 рублей.

При одновременном рождении двух детей устанавливается дополнительно единовременное пособие в размере 10000 рублей на семью, при одновременном рождении трёх и более - в размере 15000 рублей на семью (пункт 30 части 1 статьи 4, часть 1 статьи 18-2 Закона N 62-ЗАО).

Таким образом, получателями единовременного пособия являются женщины, постоянно проживающие на территории автономного округа в течение определенного срока, при рождении второго и последующих детей.

В силу статьи 15 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) государственная регистрация рождения производится органом записи актов гражданского состояния по месту рождения ребёнка или по месту жительства родителей (одного из родителей) или многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг, на который возложены полномочия в соответствии с пунктом 2.2 статьи 4 настоящего Федерального закона (пункт 1); в записи акта о рождении указывается фактическое место рождения ребёнка или наименование места, в котором ребёнок был найден (наименование государства, субъекта Российской Федерации (административно-территориального образования иностранного государства); наименование городского, сельского поселения или другого муниципального образования) (пункт 2).

Оспариваемым правовым регулированием, введенным Законом N 161-ЗАО, выплата единовременного пособия обусловлена дополнительным условием - фактом государственной регистрации рождения ребёнка (детей), в связи с рождением которого (которых) возникло право на единовременное пособие, органами записи актов гражданского состояния автономного округа.

Таким образом, часть 3-1 статьи 18-2 Закона N 62-ЗАО вводит дополнительное условие для получения пособия в рамках одной социальной группы, определенной в статье 1-1, части 1 статьи 18-2 названного Закона.

Между тем, критерий предоставления дополнительных мер социальной поддержки должен быть обусловлен объективными обстоятельствами, определен ясно, способом, исключающим иное толкование и позволяющим бесспорно определить конкретную группу ее получателей.

Оспариваемая норма этим требованиям не отвечает, поскольку вводит формальный, необусловленный объективными данными критерий разделения одной социальной группы - женщин, постоянно проживающих на территории автономного округа в течение определенного срока, при рождении второго и последующих детей.

Базовым нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, является Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", согласно статье 4 которого охрана здоровья в Российской Федерации основывается на ряде принципов, в числе которых соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, приоритет охраны здоровья детей.

Следует согласиться с выводом судов о том, что положения абзаца второго части 3-1 статьи 18-2 Закона N 62-ЗАО не соответствуют части 2 статьи 19 вышеназванного Федерального закона, закрепляющей право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Вопреки доводам кассационной жалобы Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, суд апелляционной инстанции не разрешал при рассмотрении настоящего дела вопросов, отнесенных к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации.

Проверка оспариваемых положений на предмет соответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, а также общеправовым критериям правовой определенности и обеспечения единообразного понимания осуществляется в рамках производства по главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационных жалоб о том, что Волчихина Л.А. имела возможность зарегистрировать факт рождения ребенка в органах записи гражданского состояния ЯНАО, не имеют правового значения при проверке нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылка Департамента социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа на Указ Президента Российской Федерации от 09 октября 2007 года N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" выводы судов не опровергает, поскольку данный нормативный правовой акт направлен на действительное улучшение демографической ситуации в стране.

Поэтому не имеют правового значения и ссылки в жалобе Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа на статистические формы, определяющие раздельный учет показателей рождаемости по субъектам Российской Федерации.

Предположение о возможности участников регулируемых отношений получить дополнительные социальные выплаты в разных субъектах не может быть признано состоятельным, поскольку добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При этом оспариваемые судебные акты не ставят под сомнение право регионального законодателя определять форму, виды и условия предоставления за счет собственных средств мер социальной помощи, изменять правовое регулирование в указанной сфере при соблюдении необходимых условий к порядку принятия, введения в действия и содержания правовых норм.

Вопреки доводам жалобы Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, апелляционное определение отвечает предъявляемым к нему требованиям (статья 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Доводы кассационных жалоб не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 09 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи