Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2022 г. по делу N 8а-7597/2022[88а-8942/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Зариповой Ю.С, Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года по административному делу N3а-253/2021 по административному иску Балясниковой Валентины Ивановны о признании недействующим приказа Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июля 2020 года N 73 "О запрете движения транспортных средств".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа Демина Д.А, доводы кассационной жалобы поддержавшего, возражения на ее доводы представителя административного истца Халикова И.Р, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей апелляционное определение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Службой государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа 13 июля 2020 года издан приказ N 73 (далее - приказ N 73 от 13 июля 2020 года), которым запрещено движение транспортных средств, создающих угрозу нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия регионального значения памятника "Сооружение "Мерзлотник", расположенного в поселке Новый Порт Ямало-Ненецкого автономного округа в границах территории, утвержденной постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П, на срок с момента подписания приказа и по 31 декабря 2022 года.

Балясникова В.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании вышеуказанного приказа недействующим, ссылаясь на то, что она является собственником земельного участка по адресу: "данные изъяты" расположенного в границах территории указанного объекта культурного наследия, а также находящегося на этом участке нежилого здания, используемого в качестве магазина арендатором ООО "ВиВ", генеральным директором которого является ее супруг индивидуальный предприниматель "данные изъяты"

Требования мотивировала тем, что установленный приказом запрет движения транспортных средств не основан на объективных данных о наличии угрозы нарушения целостности и сохранности памятника "Сооружение "Мерзлотник", нарушает ее права собственника, поскольку исключает возможность проезда любого транспорта к принадлежащему ей земельному участку, препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, чем противоречит Указу Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 года N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности".

Также указывала на неопределенность приказа N 73 от 13 июля 2020 года, поскольку в нем не конкретизировано понятие транспортных средств, создающих соответствующую угрозу сохранности объекта культурного значения, и условия запрещения движения транспортных средств.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 ноября 2021 года требования административного истца оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года решение суда отменено, приказ Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июля 2020 года N 73 "О запрете движения транспортных средств" признан недействующим с даты вынесения апелляционного определения.

В поданной 20 апреля 2022 года кассационной жалобе Служба государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить апелляционное определение.

Заинтересованное лицо ООО "ВиВ" представило письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

К возражениям на кассационную жалобу приложены доказательства (фотографии, акт государственной историко-культурной экспертизы от 17 июня 2020 года, акт обследования от 24 сентября 2018 года, научно-проектная документация по объекту культурного наследия с заключением от 17 июня 2020 года), в принятии которых судебной коллегией кассационного суда отказано на основании части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, о причинах неявки суд не уведомили, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, до начала судебного заседания, не направили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, констатировав принятие приказа N 73 от 13 июля 2020 года уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания.

Суд апелляционной инстанции, признав данные выводы верными по существу, пришел к заключению об удовлетворении требований административного истца в связи с несоответствием приказа N 73 от 13 июля 2020 года критерию правовой определенности.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции не усматривает.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

В соответствии со статьей 9.2 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением (подпункт 1), государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (подпункт 4).

В статье 38 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ предусмотрено в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия введение ограничения или запрета движения транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а также в примыкающих к его территории внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации" (далее также - Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО) предусмотрено, что в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия, расположенного на территории автономного округа, движение транспортных средств на территории данного объекта или в зонах охраны объекта культурного наследия ограничивается или запрещается на основании приказа регионального органа охраны объектов культурного наследия, предусматривающего сроки и условия ограничения или запрещения движения транспортных средств (статья 11).

Постановлением администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 апреля 2008 года N 139-А "Об отнесении объектов, представляющих историческую и культурную ценность, к объектам культурного наследия регионального значения" в список таких объектов, подлежащих охране, включено сооружение "Мерзлотник" (1952 г.), расположенное в поселке Новый порт Ямальского района.

Распоряжением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июля 2012 года N 361-РП, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 5 февраля 2013 года N 90 объект культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П утверждены границы территории и особый правовой режим использования земельных участков в границах названного объекта культурного наследия.

Проанализировав вышеназванные нормативные правовые акты, оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды пришли к верному заключению о том, что основания для применения Службой Государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа мер, предусмотренных статьей 38 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, статьей 11 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО, с учетом состояния объекта культурного наследия и необходимости принятия адекватных мер, направленных на обеспечение его сохранности, в данном случае имелись.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции пришел к заключению, что приказ N 73 от 13 июля 2020 года не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не является в достаточной степени определенным по своему содержанию.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года, N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, закрепленными в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Суд апелляционной инстанции правильно исходил из того, что в региональном правовом акте не дано понятие транспортных средств, создающих угрозу нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия регионального значения, в отношении которых установлен запрет движения.

Довод кассационной жалобы о том, что в тексте приказа использован общепринятый термин "транспортное средство" не ставит под сомнение выводы суда апелляционной инстанции, поскольку о правовой неопределенности приказа свидетельствуют не отдельные использованные в нем словосочетания, а вся конструкция нормы, которая допускает неопределенность в вопросе определения именно тех транспортных средств, которые создают угрозу нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия.

Суждения автора жалобы и суда первой инстанции о запрете движения всех транспортных средств опровергаются буквальным содержанием приказа N 73 от 13 июля 2020 года.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о несоответствии приказа требованию правовой определенности, поскольку его единообразное понимание не может быть обеспечено, и существует возможность злоупотребления правоприменителем своими полномочиями, поскольку при применении данной нормы невозможно с достоверностью определить критерии отнесения транспортных средств к создающим угрозу нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия.

Поскольку региональный правовой акт применялся, с учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, он правомерно признан недействующим с момента принятия апелляционного определения.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судом апелляционной инстанции были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебного постановления.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 09 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи