Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 г. по делу N 66а-1394/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Константиновой Ю.П, Щербаковой Н.В, при секретаре Молотиевской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-17/2022 по административному исковому заявлению Шмидта Александра Александровича, Журавлева Николая Михайловича, Грачева Александра Юрьевича, Желнина Владимира Александровича, Городской Галины Григорьевны о признании недействующими в части приложения N2 "Карта функциональных зон" к Генеральному плану муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденному решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области", и приложения N1 "Карта границ территориальных зон" к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир", по апелляционной жалобе Шмидта Александра Александровича, Журавлева Николая Михайловича, Грачева Александра Юрьевича, Городской Галины Григорьевны на решение Владимирского областного суда от 17 января 2022 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя административных истцов Филичкина А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей, что постановленное по делу решение подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета народных депутатов города Владимира от 5 ноября 2009 года N 223 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" принят Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир (далее -Генеральный план).

Нормативный правовой акт официально опубликован в издании "Молва" от 7 ноября 2009 года N 131.

В последующем в Генеральный план неоднократно вносились изменения, в том числе решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области".

В соответствии с данной редакцией Генерального плана согласно Приложению N 2 "Карта функциональных зон" земельные участки с кадастровыми номерами N вместо ранее установленной в отношении них функциональной зоны "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" были отнесены к функциональной зоне сельскозяйственного использования - "Зона для ведения садового хозяйства".

Данное решение с приложениями опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/ 27 сентября 2019 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года N 183 "Об утверждении "Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" были приняты Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир (далее -ПЗЗ).

Данное решение опубликовано в официальном печатном издании газета "Молва" N 134 от 17 ноября 2011 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N 11 "О внесении изменений в "Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" утверждена новая редакция Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир.

В соответствии с Приложением N 1 "Карта границ территориальных зон" к ПЗЗ земельные участки с кадастровыми номерами N ранее относившиеся к территориальной зоне Ж-1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами", были отнесены к территориальной зоне Сх3.1 "Зона садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

Решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года N 11 опубликовано в печатном издании "Владимир - Это Мы" N 16/1 (79/1) 15 октября 2020 года и на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира http://www.vladimir-city.ru 9 октября 2020 года.

Административные истцы, являющиеся собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в процессе рассмотрения дела по существу, о признании недействующими со дня принятия приложения N2 "Карта функциональных зон" к Генеральному плану муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденному решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства" и приложения N1 "Карта границ территориальных зон" к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территориальной зоне Сх3.1 "Зона садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

В обоснование заявленных требований указали, что являются собственниками вышеперечисленных земельных участков, расположенных в городе Владимир по улице Селецкая, с видом разрешенного использования под жилую застройку либо для ведения личного подсобного хозяйства.

Данные земельные участки были сформированы, поставлены на кадастровый учет, право собственности на них зарегистрировано до принятия упомянутых выше изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки. Однако, оспариваемыми нормативными правовыми актами перечисленные земельные участки, несмотря на сложившуюся планировку территории и существующее землепользование были отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства" и к территориальной зоне Сх3.1 "Зона для ведения садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

По мнению административных истцов, в указанной части Генеральный план и Правила землепользования и застройки противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе требованиям части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, содержат положения, нарушающие их права и законные интересы, как собственников земельных участков, поскольку не позволяют использовать принадлежащие им земельные участки согласно их виду разрешенного использования, а именно для индивидуального жилищного строительства.

Решением Владимирского областного суда от 17 января 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы Шмидт А. А, Журавлев Н. М, Грачев А. Ю, Городская Г.Г, просят отменить решение суда как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывают, что в результате изменения в 2019 году и в 2020 году административным ответчиком функциональной и территориальной зон земельных участков были нарушены права административных истцов на развитие территории, на которой находятся их земельные участки, на социальную доступность (возможность посещать им и членам их семьи различные социальные объекты, медицинские и спортивные учреждения, учреждения образования на данной территории), на транспортную доступность (строительство соответствующей автомобильной дороги с твердым покрытием и последующее сезонное (зимнее) обслуживание и ремонт автомобильной дороги на той части улицы Селецкой, где находятся их земельные участки), доступность к инженерным коммуникациям, возможность газификации их земельных участков, возможность проведения центрального водоснабжения и водоотведения (центральной канализации). Кроме того, изменение функциональной зоны и территориальной зоны земельных участков административных истцов влияет на изменение их кадастровой стоимости, что также свидетельствует о нарушении прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Податели жалобы отмечают, что исходя из параметров функциональных зон, установленных административным ответчиком в Генеральном плане от 25 сентября 2019 года, земельные участки административных истцов Шмидта А.А. с кадастровым номером N, площадью 2 399 кв.м, Журавлева Н.М. с кадастровым номером N, площадью 1 101 кв.м, Грачева А.Ю. с кадастровым номером N, площадью 1 500 кв.м, Желнина В.А. с кадастровым номером N, площадью 1 899 кв.м. не могли быть отнесены в 2019 году к зоне для ведения садового хозяйства в связи с превышением площади этих участков, установленной для зоны, предназначенной для ведения садового хозяйства.

Обращают внимание, что после 2020 года в связи с изменением ответчиком территориальной зоны земельных участков административных истцов с Ж1 на Сх3.1 их земельные участки из основного вида разрешенного использования были отнесены ответчиком уже к условно разрешенному виду использования и для осуществления застройки своих земельных участков административным истцам необходимо дополнительно руководствоваться СП 53.13330.2011 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения", а при осуществлении подготовки документации по планировке территории положениями 217-ФЗ от 29 июля 2017 года "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Апеллянты указывают, что в судебных заседаниях представители административного ответчика и заинтересованного лица не смогли ответить на вопрос суда и представителя административных истцов о цели установления в 2019-2020 годах оспариваемых функциональной и территориальной зон. Поскольку в нарушение положений ГрК РФ цель установления ответчиком оспариваемых функциональной и территориальной зон в 2019 и в 2020 годах не ясна, это влечет несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в многочисленных постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Со ссылкой на письмо администрации г.Владимира от 13 января 2022 года, отмечают, что представители административного ответчика и заинтересованного лица признали, что в 2019 году и в 2020 году произошла "техническая" ошибка при включении земельных участков административных истцов к функциональной зоне - "Зона для ведения садового хозяйства" и к территориальной зоне Сх3.1 -"Зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства в границах населенных пунктов", что подтверждается ответом Совета народных депутатов города Владимира от 21 января 2022 года.

На апелляционную жалобу прокуратурой Владимирской области и Советом народных депутатов города Владимира поданы возражения, в которых указано на несостоятельность ее доводов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Проанализировав положения статей 3, пункта 1 статьи 23, подпункта 5 пункта 2 статьи 26 Устава муниципального образования город Владимир, принятого решением Владимирского городского Совета народных депутатов 29 июня 2005 года N 231, согласно которым муниципальное образование город Владимир имеет статус городского округа, а Совет народных депутатов города Владимира является представительным органом муниципального образования город Владимир, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки, а соответственно и по внесению в них изменений, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки приняты полномочным органом местного самоуправления, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Согласно части 1 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются в том числе территориальные зоны и градостроительные регламенты и который разрабатывается в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (поселения); сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

По смыслу приведенных выше положений градостроительного законодательства для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

При этом территориальные зоны и градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки, определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Разрешая заявленные требования суд первой инстанции пришел к выводу, что функциональное зонирование территории может не совпадать с существующим фактическим использованием земельных участков, следовательно, нарушений прав административных истцов в установлении в отношении принадлежащих им земельных участков функциональной и территориальной зон не совпадающих с видами разрешенного использования не усматривается.

Судебная коллегия не может согласится с такими выводами суда с учетом фактических обстоятельств настоящего спора.

Из материалов дела следует, что в 1990-х годах Исполкомом Лемещенского сельского Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области гражданам были отведены земельные участки под строительство индивидуальных жилых домов, для ведения личного подсобного хозяйства и под жилую застройку усадебного типа в деревне Сельцо.

В частности, из паспорта земельного участка под строительство индивидуального жилого дома N установлено, что актом от 30.11.1990 участок отведен в натуре, граница участка показана застройщику и закреплена колышками. Из прилагаемой к акту схемы следовало, что все участки выделялись на вновь формируемой улице, проходящей перпендикулярно основной застройке деревни Сельцо, в среднем по 30 метров длиной относительно проезжей части улицы. Позднее, в 2015-2017 годах отношении части участков был произведен раздел с последующим перераспределением, а именно:

Кадастровый номер

Площадь, кв.м.

Дата присвоения кадастрового номера

Вид разрешенного использования

Правообладатель на момент рассмотрения спора

Основание и дата возникновения права

N

2399

18.11.1992

Жилая застройка усадебного типа

Шмидт А.А.

"данные изъяты"

N

950 (образован в результате раздела)

30.08.2017

Под жилую застройку

Шмидт А.А.

"данные изъяты"

N

800 (образован в результате раздела)

08.07.2015(материнский участок образован 30.11.1990)

Под жилую застройку индивидуальную, для индивидуальной жилой застройки

Журавлев Н.М.

"данные изъяты"

N

1101образован в результате раздела)

08.07.2015(материнский участок образован 30.11.1990)

Под жилую застройку индивидуальную, для индивидуальной жилой застройки

Журавлев Н.М.

"данные изъяты"

N

950

30.08.2017

Под жилую застройку индивидуальную, для индивидуальной жилой застройки

Журавлев Н.М.

"данные изъяты"

N

1500

18.10.2004 года (дата выдачи свидетельства о праве на наследство)

Жилая застройка

Грачев А.Ю

"данные изъяты"

N

1899

17.11.1992

Для ведения личного подсобного хозяйства

Желнин В.А.

"данные изъяты"

N

750

15.06.1993

Для ведения личного подсобного хозяйства

Городская Г.Г.

"данные изъяты"

Из объяснений сторон и материалов по обоснованию проекта планировки территории жилого района Лунево-Сельцо, утвержденных постановлением администрации города Владимира от 23.12.2013 N4776 установлено, что Генеральным планом города Владимира, утвержденным в 1993 году была проведена корректировка черты г. Владимира в районе д. Сельцо в результате которой деревня Сельцо и все указанные выше участки вошли в городскую черту, им присвоена адресация г. Владимир, ул. Селецкая.

Согласно размещенного на сайте Федеральной государственной системы территориального планирования Генерального плана города Владимира утвержденного Решением Совета народных депутатов города Владимира от 05.11.2009 N 223 спорные участки были отнесены к функциональной зоне -территории малоэтажной жилой застройки, а согласно Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Владимира от 17.03.2009 N43 - к территориальной зоне Ж-1 Зона малоэтажной жилой застройки.

Аналогичное градостроительное решение было сохранено и в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года N 183.

Оспариваемыми административными истцами решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" и решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" данные земельные участки были отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садоводства" и к территориальной зоне Сх3.1 "Зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства в границах населенных пунктов" соответственно.

Судебная коллегия отмечает, что оспариваемый административными истцами Генеральный план в Положении о территориальном планировании устанавливает, что в концепции градостроительного развития в качестве приоритета градостроительной политики выбран сценарий интенсивного развития, ориентированный на качественное улучшение состояния городской среды. Планировочные решения учитывают ранее разработанные документы, в том числе:

? Генеральный план муниципального образования (городского округа) город Владимир Владимирской области, 2009 г.;

? Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, 2011;

? Утверждённые проекты планировок 2013-2017 гг.;

В текстовой части Генерального плана (в материалах по обоснованию Генерального плана) содержится указание на виды функциональных зон на территории городского округа: жилые зоны (зона застройки многоэтажными жилыми домами; зона застройки малоэтажными и среднеэтажными жилыми домами; зона застройки индивидуальными жилыми домами; зона застройки малоэтажными жилыми домами в исторических районах; зона застройки жилыми домами переменной этажности в зонах регулирования застройки; зона садоводств); общественно-деловые зоны, производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны специального назначения; зоны военных объектов и иные зоны режимных территорий;

В тоже время, далее приведены параметры функциональных зон, где установлена помимо вышеуказанных зон зона сельскохозяйственного использования, включающая в себя зону для ведения садового хозяйства, которая на соответствующей карте обозначена в месте расположения участков административных истцов.

Статья 32 Правил землепользования и застройки, устанавливающая градостроительные регламенты жилых зон, предусматривает, что в жилых зонах размещаются жилые дома различных типов, отдельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и культурно-бытового обслуживания населения, объекты здравоохранения, объекты дошкольного, начального общего и среднего(полного) образования, гаражи и автостоянки для легковых автомобилей, культовые объекты, иные объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающие негативного влияния на окружающую среду.

В свою очередь, статья 37 Правил землепользования и застройки, определяющая градостроительные регламенты зон сельскохозяйственного использования (Сх) определяет, что в состав территориальных зон могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

При этом параметры зоны сконструированы таким образом, что к основным видам разрешенного использования данной территориальной зоны относят:

- 3.1.1 Предоставление коммунальных услуг;

- 4.1 Деловое управление (административно-бытовые здания управления

садоводческих, огороднических и дачных хозяйств);

- 11.0 Водные объекты;

- 12.0 Земельные участки (территории) общего пользования;

-13.1 Ведение огородничества (осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур);

- 1.5 Садоводство (осуществление хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур).

К условно разрешенным видам использования отнесено 13.2 Ведение садоводства (осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей).

Таким образом, возможность легальной застройки земельного участка, а также проведения реконструкции уже возведенных на нем строений сопряжена для собственника необходимостью соблюдения процедуры получения решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, которая в силу требований статьи 39 ГрК РФ предусматривает обязательную стадию рассмотрения проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Судебная коллегия отмечает, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Обосновывая градостроительное решение об изменении функциональной и территориальной зон, административный ответчик как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций указывал, что оно было обусловлено принятием в 2013 году постановления администрации города Владимир от 23.12.2013 N4776, которым был утвержден проект планировки территории жилого района Лунева-Сельцо, которым земельные участки административных истцов были отнесены к территории для ведения гражданами садоводства и огородничества, а также необходимостью озеленения спорной территории для обеспечения экологического благополучия населения района.

Между тем, судебная коллегия не может признать такую позицию обоснованной и соответствующей действующему законодательству по следующим основаниям.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ). Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (статья 41 ГрК РФ).

Согласно статье 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления (части 1 и 3).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон (пункт 1 статьи 41.1 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ).

В силу пункта 5.3 5.3. Приказа Минрегиона РФ от 26.05.2011 N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" (далее- Методические рекомендации N 244) генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городских округов (далее - генеральные планы) являются документами территориального планирования муниципальных образований и являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Системный анализ приведенных выше норм градостроительного законодательства в их совокупности позволяет сделать вывод о том, что документы по планировке территории разрабатываются на основе положений генерального плана и правил землепользования и застройки муниципальных образований (поселений) и не могут им противоречить.

Между тем, проект планировки территории жилого района Лунева-Сельцо, утвержденный постановлением администрации города Владимир от 23.12.2013 N4776, предусмотревший для земельных участков административных истцов зону ведения гражданами садоводства и огородничества на момент его принятия полностью противоречил как Правилам землепользования и застройки так и Генеральному плану, в связи с чем в указанной части он не мог быть учтен при разработке оспариваемых нормативных правовых актов.

Более того, судебная коллегия отмечает, что из истребованного судом апелляционной инстанции опорного плана проекта планировки территории жилого района Лунева-Сельцо, призванного показать существующую застройку с характеристикой зданий и сооружений по назначению, этажности и капитальности, а также границы землевладений и землепользований, следует, что все спорные земельные участки по ул. Селецкой указаны как огороды, между тем на дату подготовки данного опорного плана указанные участки были сформированы, поставлены на кадастровый учет под объекты жилищного строительства и не могли являться огородами. Также судебная коллегия учитывает, что из содержания опорного плана следует, что на спорных земельных участках к моменту подготовки опорного плана имелись строения, а так же тот факт, что вся жилая застройка основной улицы бывшей деревни Сельцо также обозначена как огороды, однако, ни в Генеральном плане, ни в Правилах землепользования и застройки в отношении данной территории ни функциональное, ни территориальное планирование с жилых зон на сельскохозяйственные изменено не было.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В силу пункта 5.4 Методических рекомендаций N 244 подготовку проекта генерального плана следует осуществлять на основании сведений о состоянии территории, ее использовании, об ограничениях ее использования, содержащихся в государственных кадастрах, фондах, реестрах, иных государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах (до 1 сентября 2011 года).

Между тем, при принятии оспариваемого Генерального плана не были учтены сведения об использовании спорных участков под индивидуальную жилую застройку, наличие зарегистрированных в установленном законом порядке прав на объекты капитального строительства- жилые дома, а также решение Управления архитектуры и градостроительства администрации города Владимира о выдаче разрешений на строительство жилого дома, выданное в 23.04.2010 и виды разрешенного использования спорных участков, относящиеся к жилым зонам, а указанные земельные участки без достаточных на то оснований были отнесены к зоне сельскохозяйственного использования.

Доводы стороны административного ответчика о том, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, а отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, судебная коллегия при установленных по делу обстоятельствах отклоняет, поскольку доказательств наличия планов развития спорной территории, необходимости создания каких-либо объектов регионального значения, за исключением проекта планировки территории, принятого без учета приведенных выше правовых норм, суду представлено не было.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц. Например, необходимость строительства транспортной магистрали на месте индивидуального жилого дома, строительство больницы или парка отдыха на месте существующей промышленной зоны, организация жилого квартала вместо сельскохозяйственного предприятия в границах населенного пункта.

Данные градостроительные решения принимаются с учетом финансово-экономических возможностей для их реализации и предполагаемого периода действия документа территориального планирования. В этом случае, от этих возможностей и производно то, в какой степени должен осуществляться учет фактического использования земельных участков при установлении (изменении) функциональных зон. Эта степень должна быть обратно пропорциональна количеству критериев, свидетельствующих о реальной возможности реализации проекта, намечаемого в соответствии с Генеральным планом.

Между тем, каких-либо предпосылок свидетельствующих о необходимости изменения функциональной и соответственно с ней территориальной зоны в отношении спорных участков в процессе рассмотрения спора установлено не было, что предопределило для административных истцов возникновение ситуации правовой неопределенности, в которой они вынуждены претерпевать последствия изменения функционального зонирования без возможности получения какой- либо компенсации, что в частности подтверждено представленным в материалы дела письмом "данные изъяты" от 23.11.2021 года об условиях газификации земельных участков за счет их правообладателей.

То обстоятельство, что 26 ноября 2021 года, то есть в период рассмотрения дела судом первой инстанции, администрацией города Владимира всем административным истцам были выданы уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке N, об обратном не свидетельствует.

Доводы стороны административного ответчика о том, что необходимость изменения функциональной зоны была так же обусловлена целями повышения качества зеленых насаждений, судебная коллегия отклоняет, так как само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения территориального планирования и градостроительного зонирования, поскольку развитие зеленых насаждений города должно осуществляться в рамках увеличения рекреационных зон и установления лесопарковых защитных поясов.

Судебная коллегия отмечает, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории, под которым понимается развитие, которое отвечает потребностям настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений, удовлетворять свои собственные потребности, обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Однако, установление и изменение функциональных и территориальных зон не может являться произвольным, поскольку право частной собственности охраняется законом, а, следовательно, такое градостроительное решение должно быть надлежаще мотивировано и обусловлено объективно существующей необходимостью.

При таких обстоятельствах, принятое административным ответчиком градостроительное решение об изменении функциональной зоны нельзя признать обоснованным.

Поскольку территориальная зона и градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки, определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования, постольку требования административных истцов подлежат удовлетворению в полном объеме.

В связи с тем, что названные юридически значимые обстоятельства не вошли в предмет доказывания по делу и не получили соответствующей правовой оценки суда первой инстанции, решение суда об отказе в удовлетворении заявленных требований, основанное на неправильном применении норм материального права, подлежит отмене с вынесением нового решения о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части не действующими.

С учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемые нормы подлежат признанию не действующей со дня вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Владимирского областного суда от 17 января 2022 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Шмидта Александра Александровича, Журавлева Николая Михайловича, Грачева Александра Юрьевича, Желнина Владимира Александровича, Городской Галины Григорьевны - удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления настоящего определения в законную силу Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденный решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" в той мере, в которой картой функциональных зон указанного Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства".

Признать недействующими со дня вступления настоящего определения в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденные решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" в той мере, в которой картой границ территориальных зон земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне Сх3.1 "Зона садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

Сообщение о принятии настоящего определения в течении месяца со дня принятия определения в окончательной форме разместить в официальном печатном издании либо на официальном интернет-портале правовой информации муниципального образования в сети "Интернет".

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи