Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2022 г. по делу N 66а-1844/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В, при секретаре Молотиевской В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-71/2022 по административному исковому заявлению Рейха Александра Александровича к Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана муниципального образования "Гурьевский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к производственной функциональной зоне, по апелляционной жалобе Рейха Александра Александровича на решение Калининградского областного суда от 17 февраля 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Рейх А.А, являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных около города Гурьевска Калининградской области, категории "земли населенных пунктов", разрешенное использование "для сельскохозяйственного производства", обратился в Калининградский областной суд с административным иском к Правительству Калининградской области о признании недействующим в части генерального плана муниципального образования "Гурьевский городской округ", в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361.

Свои требования административный истец мотивировал тем, что принадлежащие ему земельные участки с учетом положений Генерального плана этого же муниципального образования, действовавшие в редакции решения Гурьевского окружного Совета депутатов от 24 января 2019 года N 190, были отнесены к жилой функциональной зоне. Вместе с тем, при внесении изменений в Генеральный план постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 территория названных земельных участков отнесена к производственной функциональной зоне.

Такое изменение функционального зонирования рассматриваемой территории, по утверждению административного истца, нарушает его права на использование рассматриваемых земельных участков в соответствии с функциональным зонированием территории, установленным Генеральным планом от 24 января 2019 года, то есть для целей жилищного строительства. Кроме того, заявитель указывает на нарушение его прав в части налогообложения с учетом необходимости уплаты земельного налога по повышенной ставке за земельные участки, отнесенные к производственной функциональной зоне, по отношению к ставке земельного налога за земельные участки для сельскохозяйственного производства.

По мнению Рейха А.А, процедура внесения изменений в Генеральный план нарушена, поскольку он, как правообладатель земельных участков, не обращался в уполномоченные органы за изменением функционального зонирования территории с жилой на производственную функциональную зону и, кроме того, на общественные обсуждения был вынесен проект в иной редакции, не соответствующей содержанию в утвержденной редакции, вследствие чего Рейх А.А. был лишен возможности ознакомиться с проектным решением и внести свои предложения и замечания.

С учетом изложенного административный истец полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия, в части внесения изменений в карту функциональных зон с отнесением земельных участков с кадастровыми номерами N, N к производственной функциональной зоне.

Решением Калининградского областного суда от 17 февраля 2022 года в удовлетворении административного иска Рейха А.А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, полагая решение суда первой инстанции незаконным, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянтом указано на то, что функциональная зона была изменена в отсутствие каких-либо заявлений с его стороны, при этом необходимости распространения на принадлежащие ему земельные участки производственной зоны не имелось, административным ответчиком соответствующего обоснования не приведено. По данным Росреестра, по сведениям ИС ОГД вблизи территории спорных участков не значится производственных объектов, напротив участки граничат с плотной жилой застройкой. Кроме того, автор жалобы полагает, что баланс публичного и частных интересов мог быть соблюден путем отнесения одного участка к производственной зоне, раз уж он находится в охранной зоне скотомогильника, а второго - к жилой функциональной зоне.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Калининградской области представлены письменные возражения, в которых он полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование "Гурьевский городской округ" наделено Законом Калининградской области от 29 мая 2003 года N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории" статусом городского округа.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19, принятым во исполнение положений части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, на территории Калининградской области перераспределены полномочия в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области, которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 24 января 2019 года N 190 утвержден генеральный план Гурьевского городского округа. Данный нормативный правовой акт опубликован в еженедельной общественно-политической газете Гурьевского городского округа Калининградской области "Наше время" 31 января 2019 года, N 4 (10683), и размещен на официальном сайте Гурьевского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

12 марта 2019 года N 97 издан приказ Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, в соответствии с которым начата подготовка внесения изменений в Генеральный план.

18 июня 2021 года издано постановление Правительства Калининградской области N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа", которое было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 23 июня 2021 года.

Согласно тексту указанного постановления, Генеральный план фактически изложен в новой редакции, актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый Генеральный план принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 28 декабря 2020 года зарегистрировано право собственности Рейха А.А. на земельные участки с кадастровыми номерами N, N, категории земель "земли населенных пунктов", с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства". Данные участки образованы в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N и поставлены на государственный кадастровый учет 28 декабря 2020 года. В настоящее время участки не застроены.

В свою очередь первоначальный участок с кадастровым номером N площадью 63700 кв.м, расположенный к юго-западу от пос. Константиновка Гурьевского района, был поставлен на кадастровый учет 21 марта 2007 года и отнесен к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения", имел вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

В материалах по обоснованию Генерального плана (в редакции от 24 января 2019 года) земельный участок с кадастровым номером N указан в перечне участков, подлежащих включению в границы населенных пунктов для строительства жилых домов (с объектами инфраструктуры и соцкультбыта). Одновременно на карте функциональных зон в составе данного Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне "жилая".

Согласно выкопировки карты градостроительного зонирования Генерального плана, утвержденного в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361, в отношении земельных участков, принадлежащих административному истцу, установлена производственная функциональная зона.

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как усматривается из содержания Генерального плана, стратегическими ориентирами устойчивого социально-экономического и градостроительного развития Гурьевского городского округа на средне- и долгосрочную перспективу, на которых базируется Генеральный план, является, в частности, промышленное производство, которое определено как одно из приоритетных направлений развития.

Так, в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Калининградской области на долгосрочную перспективу, утвержденной постановлением Правительства Калининградской области от 2 августа 2012 года N 583 (пункт 179), а также Стратегии социально-экономического развития муниципального образования "Гурьевскийй городской округ" по 2030 год, утвержденной постановлением администрации Гурьевского городского округа от 14 апреля 2017 года N 1594, на территории Гурьевского городского округа в целях развития основных отраслей экономики планируется создание промышленных зон и технопарков (на территории района формируются: технопарк "Янтарь" общей площадью 55 га, промышленная зона "Гурьевская" общей площадью 229, 1 га, промышленная зона "Константиновка" общей площадью 75 га).

Приоритетными направлениями экономического развития округа являются отрасль "Строительство", в том числе производство строительных материалов, производство строительной техники; агропромышленный комплекс, в том числе производство продуктов питания, производство сельскохозяйственной техники, машин и оборудования; при этом в промышленной зоне "Константиновка" предусмотрено размещение предполагаемой специализации: размещение объектов промышленности и логистики.

С учетом изложенного, является верным вывод суда первой инстанции о том, что в оспариваемой части Генеральный план отвечает закрепленной в материалах по его обоснованию (том 1) цели оптимизации функционального использования территорий, а также направлен на достижение указанных в материалах по обоснованию генерального плана (том 1) задач, в том числе задачи по корректировке и определению границ функциональных зон в соответствие с фактическим использованием земельных участков.

Суд со ссылкой на Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Росреестра России от 10 ноября 2020 года N П/0412, обоснованно указал, что отнесение земельных участков с кадастровыми номерами N, N к производственной функциональной зоне не нарушает прав и законных интересов административного истца. Расположение рассматриваемой территории в производственной функциональной зоне вполне согласуется с установленным видом разрешенного использования спорных участков, предоставленных для сельскохозяйственного производства, так как вид разрешенного использования "Сельскохозяйственное использование" допускает, помимо прочих видов использования, размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции.

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что производственная функциональная зона установлена без учета волеизъявления собственника земельных участков, а также ранее установленного функционального зонирования, судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что Генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Изменение функциональной зоны жилой застройки на производственную положениям стати 23 и 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации не противоречит, поскольку Генеральный план в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца, как правообладателя спорных земельных участков.

При этом судебная коллегия учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 17 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рейха Александра Александровича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Апелляционное определение в окончательном виде составлено 20 июня 2022 года.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)