Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2022 г. по делу N 66а-1879/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, при секретаре Молотиевской В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-467/2022 по административному иску Булатова Кирилла Александровича, действующего в своих интересах и интересах группы лиц, о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 9 февраля 2021 года N 115-ПП "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон", по апелляционной жалобе Булатова Кирилла Александровича на решение Московского городского суда от 1 марта 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, возражения представителей Правительства Москвы Аветисянца Э.Л, Департамента культурного наследия города Москвы Шастуна А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда по доводам апелляционной жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

9 февраля 2021 года Правительством Москвы принято постановление N 115-ПП "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" (далее - Постановление Правительства Москвы от 9 февраля 2021 года N 115-ПП).

Постановление опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 11, 16 февраля 2021 года.

Пунктом 1 постановления Правительства Москвы от 9 февраля 2021 года N 115-ПП установлены охранная зона и зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" (приложения 1 и 2 к Постановлению).

Пунктом 2 указанного Постановления утверждены требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" согласно приложениям 3 и 4 к настоящему постановлению.

Булатов Кирилл Александрович, Любченко Элла Петровна, Горлова Софья Валентиновна, Тимофеев Вячеслав Владимирович, Кузьмин Семен Андреевич, Кузьмина Ольга Леонидовна, Алексеева Вера Степановна, Грачев Владимир Иванович, Грачева Елена Станиславовна, Теплов Андрей Александрович, Теплова Евгения Сергеевна, Бонциенко Татьяна Анатольевна, Дымарская Ксения Валерьевна, Дракина Екатерина Владимировна, Дракина Людмила Николаевна, Ковтунова Любовь Викторовна, Сорокина Софья Витальевна, Кириевская Людмила Александровна, Крутиков Михаил Сергеевич, Коляда Владимир Александрович, Распопова Анастасия Олеговна, Распопова Светлана Юрьевна, Павлова Бэлла Борисовна, Романовская Анна Валерьевна обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 9 февраля 2021 года N 115-ПП.

Лицом, которому в соответствии с ч. 3 ст. 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц и которое действует от имени группы лиц без доверенности, пользуется правами и несет процессуальные обязанности административных истцов, является Булатов К.А.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что обжалуемое Постановление противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку допускает новое строительство в границах охранной зоны памятника регионального значения, исключает возможность визуального восприятия объекта культурного наследия регионального значения. Указанное нарушает права административных истцов, проживающих на территории, в отношении которой принято оспариваемое Постановление, на благоприятную среду жизнедеятельности, на доступ к культурным ценностям.

Решением Московского городского суда от 1 марта 2022 года в удовлетворении административных исковых требований Булатова К.А, действующего в своих интересах и интересах группы лиц, отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением Булатовым К.А. подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения, как постановленного с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов жалобы административный истец указывает, что вопреки выводам суда первой инстанции, в оспариваемом Постановлении Правительства Москвы от 9 февраля 2021 года N 115-ПП в требованиях к градостроительным регламентам прямо указывается на возможность строительства в пределах охранной зоны. Между тем, нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, строительство объектов капитального строительства в границах охранной зоны запрещено.

На апелляционную жалобу прокуратурой г. Москвы представлены возражения, в которых указывается на несостоятельность ее доводов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме в том числе публично, путем размещения информации о рассмотрении апелляционной жалобы в соответствии с положениями Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее- КАС РФ).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В соответствии с преамбулой этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статьей 34 названного Федерального закона предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (пункт 2).

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 3).

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 2, 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том числе проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972.

Согласно пункту 2 Положения на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 Положения).

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Разработка проекта зон охраны объектов культурного наследия может осуществляться по инициативе и за счет средств собственников или пользователей объектов культурного наследия (пункт 6 Положения).

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения (пункт 12 Положения).

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 14 Положения).

Проанализировав положения Закона города Москвы от 14 июля 2000 года N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры", Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое административными истцами постановление Правительства Москвы от 9 февраля 2021 года N 115-ПП подписано Мэром Москвы, официально опубликовано; его форма соответствует требованиям статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", а следовательно, полномочия и компетенция Правительства Москвы на издание оспариваемого нормативного правового акта, форма его принятия и введения в действие соблюдены.

Суд пришел к правильному выводу о соблюдении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку он соответствует требованиям Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972.

Так, суд установил, что проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко", расположенного по адресу: 1-я Фрунзенская ул, д. 3а, стр. 1. был разработан в 2020 году по заказу "данные изъяты".

В период с 10 марта по 16 марта 2020 года экспертами "данные изъяты" в отношении проектной документации - проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" проведена государственная историко-культурная экспертиза, согласно выводов которой границы зон охраны объекта культурного наследия в составе охранной зоны и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, режимы использования земель и земельных участков и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Суд дал правильную оценку указанному заключению, как допустимому и относимому доказательству по делу, установив, что заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы и требования, предъявляемые к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, не нарушены.

Материалами дела подтверждено, что в отношении проекта зон охраны объекта культурного наследия были проведены общественные обсуждения. Так, 16 марта 2020 года экспертное заключение было размещено Департаментом культурного наследия г. Москвы на официальном сайте Правительства Москвы www.mos.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Документы" "Общественные обсуждения". Общественные обсуждения прошли в период с 11 декабря 2020 года по 31 декабря 2020 года.

По итогам общественных обсуждений на официальном сайте Правительства Москвы www.mos.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" Департаментом культурного наследия г. Москвы размещена сводка предложений, поступивших во время их проведения, с указанием позиции органа охраны объектов культурного наследия.

22 января 2021 года Департаментом культурного наследия г. Москвы принято распоряжение N 21 "О согласии с заключением (актом) государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко", которое 22 января 2021 года размещено на официальном сайте Правительства Москвы в сети "Интернет" www.mos.ru.

Доводы административных истцов по сути сводятся к несогласию с выводами суда о том, что оспариваемый акт соответствует требованиям статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку последняя содержит запрет на новое строительство в охранной зоне.

Данным доводам в судебном решении дана надлежащая оценка с которой соглашается судебная коллегия.

Так, материалы дела свидетельствуют, что Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко был включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации) в качестве объекта культурного наследия регионального значения постановлением Правительства Москвы от 17 апреля 2012 года N143-ПП.

Оспариваемым административными истцами нормативным правовым актом для указанного объекта культурного наследия регионального значения установлены :

- охранная зона объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" в границах согласно приложению 1 к постановлению.

- зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" в границах согласно приложению 2 к постановлению;

- утверждены требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия регионального значения (памятника) "Главный павильон Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки, 1933-1934 гг, архитектор С.В. Лященко" согласно приложениям 3 и 4 к постановлению.

По мнению административных истцов, изложенному как в суде первой инстанции, так и в апелляционной жалобе, возможность нового строительства, в том числе на регламентных участках NN 3, 6, 12, 13, расположенных в границах территории зоны охраны объекта культурного наследия регионального значения не предусмотрена федеральным законом.

Однако, судебная коллегия не может согласится с данными доводами. Из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что им установлено 15 регламентных участков: 6 - в охранной зоне и 9 в зоне регулирования застройки.

Из акта государственной историко-культурной экспертизы от 16 марта 2020 года следует, что историко-градостроительная среда, составляющая непосредственное окружение объекта культурного наследия регионального значения в целом утратила свои ценностные характеристики, вместе с тем, сохранившиеся фрагменты фасадов павильонов южной и северной "гребенки", а также сохранившееся пространство выставочного двора перед Главным павильоном Постоянной Всесоюзной Строительной Выставки позволяют сделать вывод о наличии предпосылок для регенерации исторической среды этого памятника.

В границах охранной зоны были выделены:

-участки, непосредственно прилегающие к территории памятника, что детерминирует условия его физической сохранности, а также условия обзора с ближних точек визуального восприятия;

-участок выставочного двора перед памятником, обеспечивающий его наиболее широкий обзор, а также обзор сохранившихся фасадов выставочных павильонов;

-участки выставочных павильонов, являющихся историческим окружением памятника, важнейшей частью планировочной и объемно-пространственной композиции исторического комплекса Строительной выставки.

В охранной зоне памятника в рамках мер, направленных на регенерацию характеристик историко-градостроительной среды объекта культурного наследия действительно предлагается восстановление (строительство) объемов на местах, прежде занятых выставочными павильонами, объемов так называемых южной и северной "гребенки", восстановление фасадной части выставочного двора за счет восстановления проходов между элементами южной и северной "гребенки", а именно объемов на уровне второго этажа с сохранением в уровне земли незастроенных проходов для свободного проникновения в пространство внутреннего двора. Восстанавливаемые объемы ограничены высотными параметрами до 5 этажей (регламентные участки N 3 и 6).

Таким образом, установленные градостроительными регламентами положения, в том числе содержащие указания на возможность нового строительства в рамках работ по регенерации исторической среды памятника истории и культуры, федеральному закону не противоречат, так как пункт 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не содержит запрета на строительство, осуществляемое в рамках применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (пункт 2).

В свою очередь, возможность строительства в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности прямо установлена указанным выше Федеральным законом, подпункт 2 статьи 34 которого устанавливает, что к указанной зоне относится территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

При этом, вопреки доводам заявителей утвержденные Постановлением требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия регионального значения не содержат указания на возможность строительства в пределах охранной зоны жилых домов.

Напротив, в разделах 6.1, 6.5 описания режима использования земель и земельных участков в границах охранной зоны указано на то, что настоящими регламентами виды разрешенного использования земельных участков, а также максимальный процент застройки в границах регламентных участков не устанавливаются.

Как верно указал суд первой инстанции, само по себе указание в разделах 6.8 описания режима использования земель и земельных участков в границах регламентных участков NN 3, 6, 12, 13 на максимальную высоту застройки не свидетельствует о допустимости возведения в границах охранной зоны строений, не соответствующих требованиям пункта 9 Положения. В оспариваемом Постановлении в разделе 5 описания режима использования земель и земельных участков содержится указание на то, что в границах регламентных участков предусматриваются только зоны возможного размещения объектов капитального строительства.

При этом согласно разделам 6.20 описания режима использования земель и земельных участков в таких зонах участки подлежат использованию исключительно для сохранения или восстановления исторического типа застройки: фрагментов комплекса, характерного для конструктивизма 1920-1930-х годов и неоклассицизма 1940-1950-х годов, что в полной мере соответствует Положению о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Всем доводам административных истцов в том числе о том, что при высоте и плотности застройки планируемых к размещению объектов капитального строительства на регламентных участках NN 3, 6, 12, 13 невозможно сохранить визуальное восприятие объекта культурного наследия, о нарушении оспариваемым актом положений статьи 34.1 Федерального закона N 73-ФЗ, регламентирующей установление защитных зон объектов культурного наследия в решении дана оценка, не согласится с которой суд апелляционной инстанции оснований не усматривает.

По сути доводы жалобы сводятся к переоценке собранных судом первой инстанции доказательств, которым судом в обжалуемом решении дана надлежащая оценка, в связи с чем, оснований для удовлетворения жалобы судебная коллегия не усматривает.

Вопреки доводам апелляционной жалобы обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются собранными по делу доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются в полной мере с нормами материального права, регулирующими данные правоотношения, нарушений норм процессуального права судом не допущено.

Тем самым, предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 1 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Булатова Кирилла Александровича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: