Решение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 г. по делу N 8а-13262/2022[88а-19211/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Карасовой Н.Х.

Рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Зайцева Н.И. - Вольфман Е.И. на решение Краснодарского краевого суда от 14 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Зайцева Н.И. к Городской Думе города Краснодара об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, письменные возражения городской Думы Краснодара, письменные возражения прокурора, пояснения представителя административного истца - Вольфман Е.И, представителя администрации муниципального образования город Краснодар - Скиба Н.С, представителя городской Думы Краснодара - Шупляка В.А, прокурора Фролову Е.В, судебная коллегия

установила:

Зайцев Н.И. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым требованием к Городской Думе города Краснодара об оспаривании нормативного правового акта в части.

Требования мотивированы тем, что решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 пункт 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее также - Генеральный план, решение N100 пункт 1, Генеральный план города Краснодара).

9 сентября 2020 года решение опубликовано в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 года N 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара "адрес"

8 октября 2020 года решением городской Думы Краснодара N 2 пункт 5, опубликованном в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 октября 2020 года N10 и на официальный интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара "адрес", в решение городской Думы Краснодара N100 пункт 1 внесены изменения, которые не повлияли на оспариваемое функциональное зонирование.

Зайцев Н.И, являющийся собственником объекта недвижимого имущества - жилого дома, площадью "данные изъяты" кв.м, с кадастровым номером N, расположенного на арендуемом им земельном участке с кадастровым номером N, расположенного на арендуемом им земельном участке с кадастровым номером N обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующей со дня принятия действующую редакцию Генерального плана города Краснодар в части отнесения арендуемого им земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", "адрес"

Заявленные требования административный истец обосновал нарушением оспариваемыми положениями нормативного правового акта своих прав, как собственника объекта недвижимости (жилого дома), расположенного на земельном участке с кадастровым номером N в связи с невозможностью его использования в соответствии с установленным видом разрешенного использования.

Так же указал, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж. 1.1), в связи с чем, земельный участок необоснованно отнесен Генеральным планом к функциональной зоне Р-1 "Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)". Кроме того, сослался на нарушение порядка проведения общественных обсуждений по проекту Генерального плана.

Решением Краснодарского краевого суда от 14 мая 2021 года в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 года решение Краснодарского краевого суда от 14 мая 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе представитель административного истца - Вольфман Е.И. просит отменить судебные акты. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи от 15 апреля 2022 года кассационная жалоба с делом принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменные возражения, пояснения, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций не были допущены нарушения, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что с 1 апреля 2020 года Зайцев Н.И. является собственником объекта недвижимого имущества - жилого дома (1 этаж), площадью "данные изъяты" кв.м. с кадастровым номером N, расположенного на земельном участке, находящимся в муниципальной собственности, с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства.

На основании соглашения от 9 октября 2012 года о переуступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка N от 26 августа 2011 года, а также на основании соглашения от 19 января 2016 года о внесении изменений в договор аренды земельного участка, Зайцев Н.И. является арендатором земельного участка с кадастровым номером N

Согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 пункт 6, данный земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1).

В соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 пункт 15, земельный участок с кадастровым номером N располагался в зоне малоэтажной с территорией регулирования застройки (граница территории микросейсмики 8 баллов).

Оспариваемым Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне Р-1 "Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)".

Проверяя процедуру принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции не нашел в них нарушений.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Из положений статьи 24 ГрК РФ следует, что решение о подготовке проекта генерального плана принимается соответственно главой местной администрации (часть 2), подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана (часть 3), проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов (часть 9), заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10), проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 названного Кодекса (часть 11), протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления (часть 12), представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Суд первой инстанции с учётом указанных норм, положений статьи 25 Устава муниципального образования "город Краснодар" сделал вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Соблюдение процедуры принятия оспариваемого Генерального плана в действующей редакции, являлось также предметом неоднократной судебной проверки Третьего апелляционного суда общей юрисдикции по иным административным делам, по результатом которых, установлено, что Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие (апелляционные определения по административным делам N66а-386/2021, N66а-897/2021, N66а-1133/2021).

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела судебная коллегия также приходит к аналогичным выводам.

В силу изложенного, кассационная инстанция усматривает, что оспариваемые судебные акты приняты при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для настоящего дела факты подтверждены исследованными судебными инстанциями доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решения содержат исчерпывающие выводы судов, вытекающие из установленных фактов.

Доводы стороны истца о нарушении порядка принятия нормативного акта, выраженного в отсутствии в первоначальной редакции проекта в отношении его участка функциональной зоны Р-1 "Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)" и установления данной зоны после проведения публичных слушаний, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку они опровергаются представленными в дело доказательствами, в том числе истребованными судом картографическими материалами из которых следует, что проект генерального плана изначально содержал оспариваемое функциональное зонирование.

Доводы жалобы о неправомерности изменений функционального зонирования в отношении принадлежащего ему земельного участка, поскольку изначально земельный участок был предназначен для жилищного строительства, также подлежат отклонению, поскольку в данном случае Генеральный план принят с учетом протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений, что соответствует части 13 статьи 24 ГрК РФ, в силу которой представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Таким образом, довод жалобы о нарушении процедуры принятия Генерального плана и нарушении его права на учёт общественных обсуждений подтверждения не нашел, поскольку предложения по размещению зоны Р-1 на территории, в пределах которой расположен земельный участок административного истца, проходили общественные обсуждения, доводились до сведения граждан, рассматривались Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар.

Верным является и заключение суда о соответствии Генерального плана в оспариваемой части нормам, имеющим большую юридическую силу.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Как следует из части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, нижестоящие суды правильно приняли во внимание, что из системного анализа положений ГрК РФ, следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, содержит долгосрочные ориентиры развития, определяет стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности.

Доводы жалобы о нарушение права административного истца на сохранение существующего территориального зонирования и обязательности соответствия Генерального плана Правилам землепользования и застройки, судебной коллегией отклоняются, поскольку действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории и существующими территориальными зонами.

Планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, с устойчивым развитием территории муниципального образования, в частности с созданием условий для обеспечения населения муниципального образования озелененными территориями, на что объективно указано в материалах по обоснованию Генерального плана, представленных, в том числе суду апелляционной инстанции.

Так, на основании представленных в материалы дела доказательств, судебными инстанциями правильно установлено, что Генеральный план имел соответствующее обоснование, поскольку необходимость изменения функционального зонирования вызвана целью увеличения зоны зеленых насаждений.

В настоящее время, как верно отмечено нижестоящими судами, озелененные территории общего пользования на территории муниципального образования город Краснодар представлены 101 зеленой зоной включенной в реестр озелененных территорий общего пользования и 10 озелененными территориями право муниципальной собственности на которые не зарегистрировано что составляет 360 Га или 2, 5 кв.м на человека.

По запросу городской Думы Краснодара проектировщиком генерального плана указанная информация подтверждена как обоснование необходимости установления дополнительных озелененных территорий общего пользования. Новым генеральным планом обосновано увеличение озелененных территорий в 9 раз с 360 Га до 3274 Га, что составит 460 новых озелененных территорий общего пользования.

В письменном обосновании к Генеральному плану определен баланс озелененных территории, в том числе 50% в собственности юридических и физических лиц, 45% в собственности Российской Федерации, 5% в собственности Краснодарского края и 3% в муниципальной собственности.

Кроме того, вопреки доводам жалобы, отнесение муниципальным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца на сложившееся землепользование, так как градостроительные планы, разработанные в целях достижения устойчивого развития территории, с учетом не только частных, но и публичных интересов, могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

При этом, проверяя законность и обоснованность решения суда первой инстанции, судом апелляционной инстанции правильно учтены правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Таким образом, по делу не установлено оснований для вывода о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы административного истца, что подтверждает выводы суда первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

В соответствии со статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь, статьями 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 14 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 мая 2022 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Карасова Н.Х...