Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 8а-35479/2021[88а-6217/2022-(88а-37113/2021)]

Дело N3а-16/2021

г. Краснодар 27.01.2022

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Монмаря Д.В, рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием видео-конференц-связи поданные 19.11.2021, 10.01.2022 кассационную жалобу Ростовской-на-Дону городской Думы на решение Ростовского областного суда от 26.01.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 08.06.2021, кассационное представление прокуратуры Ростовской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 08.06.2021, вынесенное по апелляционным жалобам Ростовской-на-Дону городской Думы, Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону, Администрации г. Ростова-на-Дону на решение Ростовского областного суда от 26.01.2021 по административному делу по административному иску Акционерного общества "Донэнерго" к Ростовской-на-Дону городской Думе, заинтересованные лица: Администрация г. Ростова-на-Дону, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Усенко Н.В, прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматову Н.А, поддержавшую кассационное представление, представителя АО "Донэнерго" на основании доверенности ФИО просившую об оставлении судебных актов без изменения, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Донэнерго" (далее - АО "Донэнерго", общество) обратилось в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу абзаца 3 раздела 2 в части слов "... прилегающих территорий", абзаца 2 пункта 4 раздела 3 в части слов "... собственники (владельцы)", пункта 14 раздела 3 в части слов "... осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей", пункта 15 раздела 3 в части слов "собственники (владельцы)... " пункта 1 раздела 10 в части слов "регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей... " Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону.

Оспариваемые Правила благоустройства территории города Ростова-на-Дону (далее - Правила благоустройства, Правила) утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N и опубликованы в издании Ростов официальный N, ДД.ММ.ГГГГ.

Абзацем 3 раздела 2 Правил установлено, что благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного настоящими правилами, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования городской округ "Город Ростов-на-Дону", по содержанию территории муниципального образования и расположенных на ней объектов, в том числе, территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Из абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил следует, что ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства, несут собственники (владельцы).

Согласно пункту 14 раздела 3 Правил на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей.

Пунктом 15 раздела 3 на собственников (владельцев) возложена обязанность обеспечить содержание и уборку длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, находящихся в собственности или владении.

Собственники (владельцы) подземных инженерных сетей обеспечивают их содержание в исправном состоянии, своевременное устранение аварийных ситуаций, возникающих в процессе эксплуатации подземных инженерных сетей, регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей и трубопроводов; несут ответственность за техническое состояние и ремонт инженерных сетей, при обнаружении провалов над подземными инженерными сетями, связанных с нарушением их эксплуатационного технического состояния (проседание грунтов и оснований в результате некачественного уплотнения или вымывания грунтов или материалов на участках обратной засыпки траншей, колодцев, котлованов при прокладке и ремонте участков сетей), незамедлительно принимают меры по обеспечению безопасности дорожного движения в районе провала и устранению деформации (пункт 1 раздела 10 Правил).

Требования административного истца обоснованы тем, что АО "Донэнерго" является собственником объектов электросетевого хозяйства (инженерных коммуникаций). Оспариваемыми пунктами правил на общество возложена не предусмотренная законом или договором обязанность по содержанию не принадлежащих обществу земельных участков. АО "Донэнерго" полагало, что возложение на общество обязанности по содержанию земельных участков, не находящихся во владении АО "Донэнерго", противоречит положениям статей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Ссылаясь на изложенное, административный истец просил об удовлетворении административного иска.

Решением Ростовского областного суда от 26.01.2021 административный иск удовлетворен частично. Признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу: абзац 2 пункта 4 раздела 3 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23.04.2019 N 670), в той мере, в какой на собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства возложена ответственность за своевременное и качественное выполнение работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства, не находящихся в их собственности (владении); пункт 14 раздела 3 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10. 2017 N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23.04.2019 N 670), в той мере, в какой собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства осуществляют организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электросетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры; пункт 1 раздела 10 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23.04.2019 N 670, в той мере, в какой собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства обеспечивают регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей.

В остальной части требования административного иска оставлены без удовлетворения.

На Ростовскую-на-Дону городскую Думу возложена обязанность в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании "Ростов официальный". В остальной части требований административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 08.06.2021 решение Ростовского областного суда от 26.01.2021 отменено в части.

Судебная коллегия признала недействующими с даты вынесения настоящего апелляционного определения абзац 2 пункта 4 радела 3, пункт 14 раздела 3, пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23.04.2019 N 670). В остальной части решение областного суда оставлено без изменения.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что Правила противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и возлагают на административного истца, владеющего объектами электросетевого хозяйства, не предусмотренное федеральным законодательством бремя содержания не принадлежащих ему земельных участков.

В кассационной жалобе Ростовская-на-Дону городская Дума просит об отмене судебных актов обеих инстанций, в кассационном представлении Прокуратура Ростовской области просит отменить апелляционное определение как постановленные при несоответствии выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, а также при неправильном применении норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационный суд приходит к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных положениями статьи 328 КАС РФ, для отмены апелляционного определения.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил благоустройства муниципального, городского округа относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Согласно пунктам 13 и 14 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий, а также вопросы определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения, (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Положениями статей 2, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении земельных участков, используемых для содержания инженерных коммуникаций различного назначения, установлен специальный правовой режим охранных зон, содержание которого определяется не муниципальными правовыми актами, а положениями федерального законодательства.

Статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации установлены, в числе прочих, охранные зоны объектов систем газоснабжения, электрических сетей (ЛЭП), железных дорог, теплоснабжения, инженерных сетей (коммуникаций), водопровода, кабельных линий и трубопроводов. При этом земельные участки, находящиеся в границах охранных зон, у собственников не изымаются и подлежат использованию с учетом ограничений, установленных земельным законодательством.

Целью установления охранных зон является определение порядка пользования земельными участками, на которых расположены охранные зоны, и использование их с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Понятие "охранная зона" по своей юридической природе не тождественно понятию "прилегающая территория", установленному пунктом 37 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации. Понятие "охранная зона" не может подменять понятие "прилегающей территории" в части установления обязанности по содержания земельных участков.

Разрешая дело, суд первой инстанции исходил из того, что вступившими в законную силу судебными актами установлено соблюдение процедурных требований при принятии оспариваемого нормативного правового акта и введения его в действие.

Проверяя соответствие оспариваемых положений Правил благоустройства нормам федерального законодательства, определяющим правомочия собственников (владельцев), правовой режим земельных участков, в том числе, используемых для содержания инженерных коммуникаций, суд первой инстанции руководствовался вышеприведенными законоположениями и с учетом фактических обстоятельств дела, а именно, отсутствия утвержденных схем границ прилегающих территорий к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, отсутствия договоров по содержанию прилегающих к упомянутым сооружениям и линиям территорий, пришел к выводу о том, что определение в муниципальном правовом акте вопросов использования и содержания земельных участков, расположенных в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности инженерных сетей, в том числе возложение на ресурсоснабжающую организацию обязанности по организации и производству уборочных работ, включая покос сорной растительности в указанных зонах, противоречит требованиям действующего федерального законодательства - положениям пункта 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что следствием закрепления в Правилах благоустройства обязанности собственников и владельцев инженерных сетей по уборке на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электросетей и иных инженерных сетей является неоднозначное толкование и неопределенность содержания правового регулирования, допускающие возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и установление оспариваемыми положениями Правил для административного истца дополнительного бремени по содержанию не принадлежащего ему имущества.

С данными выводами согласилась судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, посчитав в то же время неправильным неоправданное сужение круга лиц, в отношении которых могут быть применены абзац 2 пункта 4 раздела 3, пункта 14 раздела 3, пункта 1 раздела 10 Правил благоустройства, правовая неопределенность которых выявлена судом.

В этой связи решение областного суда апелляционной инстанцией было частично отменено. Суд апелляционной инстанции признал недействующими с даты вынесения апелляционного определения абзац 2 пункта 4 раздела 3 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23.04.2019 N 670), оставив в остальной части решение суда без изменения.

С выводами суда апелляционной инстанции надлежит согласиться, поскольку они постановлены в соответствии с фактическими обстоятельствами дела, на основании правильного применения материального закона, регулирующего возникшие правоотношения, и с соблюдением процессуального закона.

Доводы кассационного представления о том, что судебная коллегия Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, отменяя решение суда, постановилаопределение при неполном выяснении обстоятельств дела, не может служить основанием для отмены состоявшегося судебного акта.

В силу части статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Вместе с тем согласно разъяснениям, изложенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции", суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным жалобам и представлениям, частной жалобе, представлению, а неполное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции, установив, что нормативный правовой акт в оспариваемой части содержит признаки произвольного применения и нарушение принципа равенства всех перед законом, что не учтено при рассмотрении дела судом первой инстанции, обоснованно пришел к выводу о необходимости отмены судебного решения в указанной части с вынесением нового решения.

Доводы кассационной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Поскольку кассационный суд соглашается с законностью и обоснованностью апелляционного определения, кассационная жалоба на решение суда первой инстанции подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 08.06.2021 оставить без изменения, кассационную жалобу Ростовской-на-Дону городской Думы, кассационное представление прокуратуры Ростовской области - без удовлетворения.

Кассационную жалобу Ростовской-на-Дону городской Думы на решение Ростовского областного суда от 26.01.2021 оставить без рассмотрения по существу.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28.01.2022.