Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 г. по делу N 8а-6967/2022[88а-14885/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Карасовой Н.Х, рассмотрела кассационную жалобу Дурова Ю.Е. на решение Лазаревского районного суда города Сочи Краснодарского края от 9 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 25 ноября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Дурова Ю.Е. к администрации Лазаревского района г. Сочи, администрации г. Сочи об оспаривании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Дуров Ю.Е. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение администрации Лазаревского внутригородского района г. Сочи об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка", изложенное в письме от 16 июня 2021 года N Также просил считать утверждённой и согласованной схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 888 кв. м, расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), указать, что решение суда является основанием для Управления Росреестра по Краснодарскому краю осуществить постановку на государственный кадастровый учёт спорного земельного участка (категория - земли населённых пунктов, разрешённое использование - индивидуальное жилищное строительство), установив местоположение земельного участка в соответствии с координатами, содержащимися в схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, без истребования дополнительных документов и согласований, по заявлению Дурова Ю.Е. на основании представленного межевого плана; акт согласования местоположения границ считать согласованным и обязать администрацию г. Сочи в лице департамента имущественных отношений администрации г. Сочи заключить с Дуровым Ю.Е. договор аренды спорного земельного участка.

Решением Лазаревского районного суда города Сочи от 9 сентября 2021 года в удовлетворении требований административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 25 ноября 2021 года решение Лазаревского районного суда города Сочи от 9 сентября 2021 года отменено в части отказа в понуждении администрации г. Сочи в лице департамента имущественных отношений администрации г. Сочи заключить с ДуровымЮ.Е. договор аренды спорного земельного участка.

В данной части производство по делу прекращено. В остальной части решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 9 сентября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 февраля 2022 года, Дуров Ю.Е. ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций как незаконных, принятых с нарушением норм материального и процессуального права. По мнению заявителя, судами неправильно определены обстоятельства, имеющие значения для дела. Так, судами не выяснялся факт расположения спорного земельного участка в границах красных линий, а также факт его расположения в санитарно-защитной зоне от техногенных санитарных источников (зона кладбища). Обращает внимание суда на то, что материалы дела не содержат доказательства, которые подтверждают факт нахождения спорного земельного участка в названной зоне.

Определением судьи от 3 марта 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, выслушав представителя администрации г. Сочи по доверенности Усенко Н.Н, возражавшего против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Для удовлетворения судом административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, суд должен установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение такими решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как видно из материалов дела, Дурову Ю.Е. принадлежит на праве собственности жилой дом с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 496, 9 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 8 февраля 2016 года.

В целях оформления прав на земельный участок, находящийся под этим жилым домом, Дуров Ю.Е обратился к кадастровому инженеру по вопросу изготовления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

"данные изъяты" были проведены геодезические изыскания и изготовлена схема расположения земельного участка, находящегося в пользовании административного истца. Общая площадь формируемого земельного участка составила 888 кв. м.

Для оформления прав землепользования Дуров Ю.Е. обратился в администрацию Лазаревского района г. Сочи по вопросу предоставления муниципальной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка".

16 июня 2021 года администрация Лазаревского внутригородского района города Сочи отказала Дурову Ю.Е. в предоставлении муниципальной услуги на том основании, что схема расположения земельного участка выполнена с нарушением требований, предусмотренных статьёй 11.9 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В соответствии с данным решением формируемый земельный участок частично находится в границах красных линий, расположен в санитарно-защитной зоне от техногенных санитарных источников (зона кладбища).

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного иска, поскольку испрашиваемый административным истцом земельный участок затрагивает границы красных линий, расположен в санитарно-защитной зоне кладбища, в связи с чем не подлежит приватизации.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами судов обеих инстанций.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 11.3 ЗК РФ определяет, что образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территории общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства (пункт 2 статьи 11.10 ЗК РФ).

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 названного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

В силу пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Согласно статье 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относит кладбища к объектам, являющимся источниками воздействия на среду обитания, и устанавливает размеры санитарно-защитной зоны в зависимости от их площади.

Вышеуказанными правилами установлено, что ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Из материалов дела следует, что основанием для принятия оспариваемого решения явилось то обстоятельство, что испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне кладбищ, что следует из письма административного ответчика от 16 июня 2021 года.

В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 (в редакции от 21 декабря 2018 года N3, действующей на момент принятия оспариваемого решения), решение об установлении, изменений или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимают уполномоченные органы - для объектов III-V классов опасности - территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Согласно пункту 4.3. СанПиН для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

В силу пункта 25 вышеуказанных Правил санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Таким образом, приведенными нормативными правовыми актами предусмотрен порядок установления санитарно-защитных зон. Ограничения землепользования в санитарно-защитных зонах могут применяться только при наличии достоверных и допустимых доказательств наличия санитарно-защитной зоны и включении в ее размеры земельного участка, в отношении которого применены соответствующие ограничения.

Однако в рассматриваемом случае, вопросы о том, устанавливался ли уполномоченным органом размер санитарно-защитной зоны для кладбища, к какому классу опасности отнесен этот объект (кладбище), подготавливался ли проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров и санитарно-эпидемиологическое заключение, судами не разрешались; сведения о санитарно-защитной зоне кладбища в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.

Кроме того, в соответствии с пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии с частью 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Вместе с тем материалы дела не содержат доказательства, подтверждающие расположение испрашиваемого земельного участка в границах красных линий. Судами данное обстоятельство также проверено не было.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.

Согласно статьям 176 и 180 КАС РФ решение суда должно быть законным, основанным на доказательствах, исследованных в судебном заседании.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, выявлении и истребовании по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции приведенные правовые нормы и разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации не соблюдены.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Лазаревский районный суд г. Сочи Краснодарского края в ином составе суда.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Лазаревского районного суда города Сочи Краснодарского края от 9 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 25 ноября 2021 года отменить, административное дело N 2а-2979/2021 направить на новое рассмотрение в Лазаревский районный суд г. Сочи Краснодарского края в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 31 мая 2022 года.