Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 г. по делу N 8а-7727/2022[88а-15192/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар на решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 19 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 7 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Деркачевой О.И. к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Деркачева О.И. обратилась в Прикубанский районный суд г. Краснодара с административным иском, в котором просила: возложить на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - департамент) обязанность устранить допущенные нарушения; определить границы и зону планируемого размещения объекта капитального строительства в указанных в административном иске точках; возложить на департамент обязанность, основываясь на установленные точки границ и зон размещения объекта, выдать соответствующее разрешение на строительство объекта " "данные изъяты"", строительство которого будет осуществлять на земельном участке общей площадью 6401 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес", состоящий из шести блоков (этапов строительства), имеющих отраженные в иске экономические показатели.

В обоснование административного иска Деркачева О.И. указала, что 10 ноября 2020 года она приобрела земельный участок в целях дальнейшего строительства комплекса торговых зданий из категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием - магазины, для размещения объектов торговли, общей площадью 6401 кв. м. Земельный участок расположен в территориальной зоне Ж.2 - зона застройки многоэтажными жилыми домами. Согласно правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар одним из основных видов разрешенного использования указанного земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж.2, является размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв. м. Деркачева О.И. обратилась в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта - комплекс торговых зданий, на что 27 января 2021 года был получен отказ в выдаче разрешения на строительство N. Административный истец полагает, что отказ в выдаче разрешения на строительство является незаконным и необоснованным, поскольку он ограничивает права собственника земельного участка.

Решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 19 мая 2021 года административный иск удовлетворен. Суд возложил на департамент обязанность устранить допущенные нарушения, определилграницы и зону планируемого размещения объекта капитального строительства, возложил на департамент обязанность, основываясь на установленные точки границ и зон размещения объекта, выдать соответствующее разрешение на строительство объекта "Комплекс торговых зданий", строительство которого будет осуществляться на земельном участке общей площадью 6401 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес", состоящий из шести блоков (этапов строительства).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 7 сентября 2021 года решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 19 мая 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 11 февраля 2022 года, департамент ставит вопрос об отмене вышеприведенных судебных актов. Как указывает податель жалобы, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в зоне транспортной инфраструктуры. Ссылается на то, что судом не исследован вопрос обоснованности точек координат и технико-экономических показателей, а также в материалы дела не представлена проектная документация. Также считает, что не имеется правовых оснований для возложения обязанности по выдаче разрешения на строительство в порядке восстановления предполагаемого нарушенного действием органа власти права.

Определением судьи от 10 марта 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Деркачева О.И, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явилась. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося лица.

Заслушав доклад, выслушав объяснения представителя администрации муниципального образования г. Краснодар и департамента Хуруджи К.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя Деркачевой О.И. по доверенности Тарасову Н.В, возражавшую против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как видно из материалов дела, Деркачева О.И. является собственником земельного участка общей площадью 6401 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" с видом разрешенного использования - магазины, для размещения объектов торговли, магазины, расположенного по адресу: г. "адрес"

Деркачева О.И. обратилась в департамент заявлением о выдаче разрешения на строительство комплекса торговых зданий.

Решением департамента от 27 января 2021 года N в выдаче разрешения на строительство административному истцу отказано в связи с тем, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" земельный участок частично расположен в зоне транспортной инфраструктуры (зона улично-дорожной сети, зона транспортной инфраструктуры иных видов), в связи с чем границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства на данном земельном участке, отсутствуют.

Деятельность органов исполнительной власти основана на принципе законности. Следовательно, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой в пределах своих полномочий. Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности, органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с приведенным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных упомянутым Кодексом.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты. Последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (часть 1 статьи 36, пункт 3 части 2 статьи 30, статья 37 ГрК РФ); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 ГрК РФ, а именно: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка; в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - несоответствие представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории); несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что в градостроительном плане, выданном администрацией муниципального образования г. Краснодар на земельный участок, проставлены параметры застройки, не соответствующие утвержденному виду разрешенного использования земельного участка - магазины, для размещения торговых объектов и установленной зоне согласно данным ИСОГД - зоне Ж.2. Несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство, в качестве оснований для отказа не включено. Оно также не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство с учетом того обстоятельства, что представленные заявителем с запросом документы и запрошенные заявителем параметры застройки полностью соответствуют установленному виду разрешенного использования земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами, поскольку они являются преждевременными, поскольку судами не исследован вопрос обоснованности точек координат и технико-экономических показателей, указанных в административным иске.

Кроме того, в материалы дела не представлена проектная документация, в которой предусмотрены вышеуказанные точки координат, а также технико-экономические показатели.

Более того, суд не вправе подменять собой компетентные органы, которые действуют в рамках собственных полномочий, и не может предрешать вопросы, отнесенные к их исключительной компетенции.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае понуждение административного ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными.

Согласно статьям 176 и 180 КАС РФ решение суда должно быть законным, основанным на доказательствах, исследованных в судебном заседании.

В силу пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение вопреки положениям статьи 308 КАС РФ не устранено.

С учетом изложенного решение суда первой и апелляционное определение суда второй инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд г. Краснодара в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 19 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 7 сентября 2021 года отменить, административное дело N 2а-7818/2021 направить на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд г. Краснодара в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 7 июня 2022 года.