Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2022 г. по делу N 66а-987/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Артамоновой Т.А, судей Брянцевой Н.В, Сумбаевой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-150/2022 (УИД 34OS0000-01-2020-000381-38) по административному исковому заявлению Севастьянова Алексея Борисовича, Самойлик Татьяны Сергеевны с присоединившейся к иску группой лиц о признании недействующим решения Городищенской районной Думы от 4 июня 2020 г. N 90 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения на территории Городищенского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области", по апелляционной жалобе Севастьянова Алексея Борисовича на решение Волгоградского областного суда от 10 марта 2022 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

4 июня 2020 г. решением Городищенской районной Думы Волгоградской области (далее - Городищенская районная Дума) N 90 утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории Городищенского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области" (далее - Положение) (т. 1 л.д.55, т. 3 л.д. 104-114).

Указанное Положение определяет порядок организации и проведения на территории Городищенского муниципального района мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее - мероприятия по выявлению мнения населения, мероприятия), а также процедуру определения результатов этих мероприятий.

Севастьянов А.Б. и Самойлик Т.С. с присоединившейся к иску группой лиц обратились в Волгоградский областной суд с исковым заявлением о признании названного Положения недействующим со дня принятия, как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Требования мотивированы тем, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушено право истцов на объективную и достоверную информацию о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания, право на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления, право на объективные и достоверные результаты проведенного опроса. Указывают, что мероприятия, проведенные на основании оспариваемого Положения на территории Городищенского муниципального района по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, по своей сути являются опросом. При этом, вопросы времяисчисления относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

Решением Волгоградского областного суда от 10 марта 2022 г. в удовлетворении исковых требований Севастьянова А.Б, Самойлик Т.С. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Севастьянов А.Б. просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Городищенской районной Думой Волгоградской области и Прокуратурой Волгоградской области представлены возражения.

Представитель административного ответчика Городищенской районной Думы Волгоградской области заявил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, были извещены о времени и месте рассмотрения административного дела своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поданные на нее возражения, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 июня 2011 г. N 107-ФЗ "Об исчислении времени" (в редакции от 11 октября 2018 г.) Волгоградская область отнесена к третьей часовой зоне.

В статье 104 Конституции Российской Федерации определены субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, согласно которой право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов: законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

12 марта 2020 г. Волгоградской областной Думой принято постановление N 10/486 "О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу об исчислении мнения", согласно которому, в связи с многочисленными обращениями граждан, проживающих на территории Волгоградской области, по вопросу об исчислении времени, целесообразно организовать выявление мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны (МСК+1) во вторую часовую зону (МСК, московское время).

Названным постановлением органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области рекомендовано провести мероприятия, направленные на выявление мнения населения по указанному вопросу. Комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий поручено разработать типовое положение об организации и проведении в муниципальных образованиях Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения по указанному вопросу.

Во исполнение указанного постановления решением Городищенской районной Думы Волгоградской области от 4 июня 2020 г. N 90 утверждено оспариваемое Положение, которое определяет порядок организации и проведения на территории Городищенкого муниципального района мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, а также процедуру определения результатов мероприятий по выявлению мнения населения в Городищенском муниципальном районе.

Городищенская районная Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений (статьи 16, 18 и 28 Устава Городищенского муниципального района Волгоградской области и Регламент, утвержденный решением Городищенской районной Думы от 14 апреля 2016 г. N 226).

Оспариваемое Положение утверждено решением Городищенской районной Думы единогласно на заседании 4 июня 2020 г. по результатам голосования методом опроса ("за" проголосовало 28 депутатов).

В соответствии с положениями пункта 3 статьи 20 Устава Городищенского муниципального района Волгоградской области приведенное решение представительного органа местного самоуправления подписано главой городского округа, вступило в силу со дня его официального опубликования, обнародовано путем опубликования в официальном издании "Междуречье" от 9 июня 2020 г. (т. 3 л.д. 114, т. 7 л.д. 26-106).

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Городищенской районной Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции.

Истцы выражают несогласие с принятым Положением, ссылаясь на то, что под видом выявления мнения населения был проведен опрос граждан, процедура которого не соответствует требованиям статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), в частности, части 5 названной статьи.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает различные формы выявления мнения населения для его учета при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти, в том числе опрос граждан (статья 31).

Согласно части 1 статьи 31 названного Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения (пункт 1 части 3 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ).

В статье 33 Федерального Закона N 131-ФЗ указано, что наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, установленный главой 5 Федерального закона N 131-ФЗ, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, не является исчерпывающим, и возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации предусмотрена в статье 33 указанного Закона.

Поскольку перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, приведенный в указанном правовом акте, является открытым, то суд первой инстанции правильно отметил, что участие населения в осуществлении местного самоуправления предполагает обсуждение жителями муниципальных образований любых общественно значимых вопросов, а тот факт, что Уставом Городищенского муниципального района не предусмотрено проведение "мероприятий по выявлению мнения населения" не является основанием для удовлетворения исковых требований.

В данной связи подлежат отклонению доводы административных истцов о несоответствии проведенной процедуры выявления мнения, являющейся, по мнению заявителей, опросом, требованиям статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона N 131-ФЗ правильно пришел к выводу, что указанные в оспариваемом Положении мероприятия следует отнести к одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных статьей 33 Федерального закона N 131-ФЗ, учитывая, что они носят информационный характер, не предполагают принятия органами местного самоуправления властно-обязывающих решений, связаны с общественными интересами населения муниципального образования, принятие решений по которым относится к ведению Российской Федерации.

С учетом вышеприведенного суд первой инстанции, верно, не согласился с доводами истцов о тождественности приведенного в оспариваемом Положении понятия "мероприятия по выявлению мнения населения" и указанного законодателем в Федеральном законе N 131-ФЗ понятия "опрос граждан" ввиду различий в их законодательном урегулировании.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что исходя из положений статьи 104 Конституции Российской Федерации, Волгоградская областная Дума является субъектом законодательной инициативы и обладает полномочиями по внесению законопроектов о внесении изменений в федеральные законы, подготовка которых, по общему правилу, не исключает таких мероприятий как выявление мнения населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации относительно любых вопросов, в том числе относящихся к ведению Российской Федерации.

При этом отнесение территории субъекта Российской Федерации к конкретному часовому поясу не относится к вопросам местного значения муниципального образования, однако в законодательстве отсутствует запрет на проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения относительно предпочтительности того или иного часового пояса.

С учетом этого, судом первой инстанций сделан обоснованный вывод о том, что у административного ответчика не имелось предусмотренной действующим законодательством обязанности инициировать и провести в обязательном порядке опрос граждан по вопросу изменения часового пояса, не относящегося к вопросу местного значения.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда о том, что проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения не свидетельствует о принятии ими решения за пределами предоставленных полномочий, является частью предоставленных органам власти полномочий по учету мнения населения, последующей реализации права законодательной инициативы.

Признавая необоснованными доводы административных истцов о несоответствии действующему законодательству положений пункта 1.6 Положения, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что согласно пункту 2 статьи 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета. Однако каких-либо доказательств нарушения прав административных истцов пунктом 1.6 Положения, относящим расходы по проведению мероприятий на местный бюджет, не представлено.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что сам по себе оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов регионального референдума, в связи с чем ссылки административных истцов на его отмену не состоятельны.

При рассмотрении данного административного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении. Обстоятельствам, доводам административного истца, имеющим правовое значение для рассмотрения и разрешения данного административного дела, судом дана надлежащая оценка в обжалованном решении.

Установив, что оспариваемое Положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соответствует требованиям правовой определенности, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в удовлетворении административного искового заявления.

Содержание апелляционной жалобы Севастьянова А.Б. по своей сути сводится к изложению доводов заявления, адресованного суду первой инстанции, которые рассмотрены этим судом и им дана надлежащая оценка.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 10 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Севастьянова Алексея Борисовича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 17 июня 2022 г.

Председательствующий

Судьи