Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июня 2022 г. по делу N 66а-516/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шадриной Е.В, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при секретаре-помощнике судьи Сериковой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании посредством видеоконференц-связи административное дело N 3а-227/2022 по апелляционным жалобам Екатеринбургской городской Думы, администрации города Екатеринбурга на решение Свердловского областного суда от 8 февраля 2022 года, которым удовлетворён административный иск общества с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А" о признании не действующим в части решения Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А" - Зимовца А.А, Простолуповой Е.С, представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы - Котельниковой И.С, представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга - Шевцовой О.С, заключение прокурора Капсамун И.С,

УСТАНОВИЛА:

19 июня 2018 года решением Екатеринбургской городской Думы N 22/83 (далее - Решение) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила).

Решение опубликовано 29 июня 2018 года в издании "Вечерний Екатеринбург" N 102; в тот же день в издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347.

В разделе 2 Правил содержится карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", в разделе 3 - градостроительные регламенты.

28 апреля 2020 года решением Екатеринбургской городской Думы N 12/34 в Правила внесены изменения.

Согласно фрагменту N 20 карты градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлена зона объектов общего образования (ЦС-6).

Решение Екатеринбургской городской Думы N 12/34 опубликовано 30 апреля 2020 года в издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 374.

Последующие изменения Правил не определяли иного правового режима указанного земельного участка.

Общество с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А", являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 14130 квадратных метров, имеющего местоположение по улицам "адрес" в Екатеринбурге, обратилось в суд с административными исковыми требованиями, которыми просило признать недействующими Правила в части отнесения указанного земельного участка к зоне объектов общего образования.

В обоснование требований указало, что оспариваемый нормативный правовой акт препятствует строительству апартаментов, согласно договору аренды, и противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Свердловского областного суда от 7 февраля 2022 года заявленные требования удовлетворены. Признана недействующей с момента вступления в силу решения суда карта градостроительного зонирования Правил (фрагмент 20) в части установления зоны ЦС-6 относительно места расположения земельного участка с кадастровым номером N

В апелляционных жалобах Екатеринбургская городская Дума, администрация города Екатеринбурга просят решение суда отменить и отказать в удовлетворении требований, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права.

На апелляционные жалобы административным истцом, участвовавшим в деле прокурором, представлены возражения.

Представитель административного ответчика и представитель заинтересованного лица в судебном заседании настаивали на удовлетворении своих апелляционных жалоб, а также заявили ходатайство о прекращении производства по делу, в связи с утратой силы оспариваемого нормативного правового акта.

Представители административного истца просили апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.

Прокурор дал заключение об отмене обжалуемого судебного акта и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заинтересованное лицо Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещено своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица не явился.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу об удовлетворении апелляционных жалоб по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявленные требования, суд правомерно исходил, что оспариваемые Правила были утверждены в пределах предоставленных полномочий Екатеринбургской городской Думе, с соблюдением порядка принятия, введения их в действие, в том числе правил опубликования.

Решение об утверждении Правил было предметом судебной проверки, что установлено в том числе решением Свердловского областного суда от 23 сентября 2020 года по делу N N, апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 года N 66а- N.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Рассматривая доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии такого противоречия.

Судебная коллегия с таким выводом согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 30, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил земельный участок с кадастровым номером N находится в территориальной зоне ЦС-6 - "зона объектов общего образования" (том 6, л.д. 48).

Статьёй 36-1 градостроительных регламентов Правил для территориальной зоны ЦС-6 определены следующие основные виды разрешённого использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование; спорт; культурное развитие; коммунальное обслуживание; общежития; служебные гаражи; земельные участки (территории) общего пользования; внеуличный транспорт.

Определён вспомогательный вид разрешенного использования: склады.

Также определён условно разрешенный вид использования: связь.

Пунктом 1 решения Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 утверждён Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (далее - Генеральный план).

Согласно карте функциональных зон Генерального плана (в редакции на день рассмотрения дела судом первой инстанции и вынесения решения) земельный участок с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне "жилые зоны".

Согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в области образования на земельном участке с кадастровым номером N предусмотрено размещение общеобразовательной организации.

Подпунктом 2.1 параметров функциональных зон Генерального плана предусмотрено, что жилые зоны предназначены для индивидуального жилищного строительства, малоэтажной многоквартирной жилой застройки, блокированной жилой застройки, среднеэтажной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки (высотной застройки).

Допускается размещение объектов образования и науки, объектов культуры и искусства, объектов здравоохранения, объектов социального назначения, объектов физической культуры и массового спорта, объектов религиозного назначения, объектов торговли, иных объектов общественно-делового и коммерческого назначения, объектов производственного назначения, объектов коммунально-бытового назначения, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, а также общественных пространств.

Указанные обстоятельства, по мнению судебной коллегии, свидетельствуют об учёте административным ответчиком требований пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что изменение территориальной зоны Ц-2 (общественно-деловая зона местного значения) на ЦС-6 (зона объектов общего образования) по смыслу пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требовалось и не являлось целесообразным.

Тем не менее, в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Согласно пунктам 1, 2 части 2, пунктам 2, 4, 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения в такой генеральный план изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на территории городского округа; физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Статьёй 2 Закона Свердловской области от 24 ноября 2014 года N 98-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области и о внесении изменений в Закон Свердловской области "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" перераспределены на срок десять лет между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Подпунктом 1 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области от 26 июля 2012 года N 824-ПП утверждено положение о Министерстве по управлению государственным имуществом Свердловской области.

Согласно подпункту 5 пункта 1 данного положения Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области является уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Согласно договору аренды земельного участка с кадастровым номером N от 7 мая 2010 года Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области является арендодателем данного земельного участка.

Из протокола совещания у первого заместителя Губернатора Свердловской области от 23 июля 2019 года N 60 следует, что принят к сведению доклад исполняющего обязанности министра строительства и развития инфраструктуры Свердловской области о возможности строительства здания общеобразовательной организации на земельном участке с кадастровым номером N

Министерству по управлению государственным имуществом Свердловской области поручено направить в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки предложения о внесении изменений в Правила в части установления зоны объектов общего образования ЦС-6 на территории предполагаемого строительства здания общеобразовательной организации.

Из информационного письма первого заместителя министра по управлению государственным имуществом Свердловской области на имя заместителя главы Екатеринбурга по вопросам капитального строительства и землепользования от 22 августа 2019 года следует, что в Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области поступило обращение АО "Специализированный застройщик "УГМК-Макаровский" о даче согласия на установление в границах земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны ЦС-6.

Также министерство сообщило об отсутствии возражений в осуществлении вышеперечисленных действий.

Согласно протоколу от 27 сентября 2019 года заседания Комиссии от 13 сентября 2019 года по подготовке проекта правил землепользования и застройки рекомендовано внести изменения в Правила об установлении территориальной зоны ЦС-6 в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

Во исполнение части 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации заключение Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки направлено Главе Екатеринбурга 8 октября 2019 года.

Таким образом, при установлении территориальной зоны ЦС-6 в отношении земельного участка с кадастровым номером N соблюдены требования статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установление территориальной зоны ЦС-6 вызвано необходимостью строительства на земельном участке с кадастровым номером N общеобразовательной организации.

Основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила в данном случае явилось поступление предложения об изменении границ территориальных зон в целях создания условий для устойчивого развития территории муниципального образования, обеспечения прав и законных интересов жителей микрорайона, обеспечения баланса публичных и частных интересов.

Таким образом, Правила в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав административного истца не нарушают.

Судебная коллегия считает, что допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита публичных интересов, следовательно, обжалуемый судебный акт подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявленное в судебном заседании представителем административного ответчика и представителем заинтересованного лица ходатайство о прекращении производства по делу, в связи с утратой силы оспариваемых Правил после вынесения обжалуемого судебного акта, подлежит оставлению без удовлетворения по следующим основаниям.

В пунктах 25, 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

В случае если в процессе рассмотрения дела оспариваемый нормативный правовой акт изменен, отменен или утратил силу и принят иной нормативный правовой акт, аналогичным образом регламентирующий правоотношения, в связи с регулированием которых подано заявление об оспаривании нормативного правового акта, административный истец, заявитель вправе уточнить заявленные требования.

С учётом данных разъяснений, исходя из того, что оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения не отменялся, действие его не прекращалось, производство по делу не может быть прекращено. Кроме того, в случае принятия иного нормативного правового акт, аналогичным образом регламентирующего правоотношения, административный истец будет лишён права уточнить заявленные требования.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 8 февраля 2022 года отменить.

В удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А" о признании не действующим в части решения Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" отказать.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

Судьи