Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Шадриной Е.В, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при секретаре-помощнике судьи Сериковой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании посредством видеоконференц-связи административное дело N 3а-227/2022 по апелляционным жалобам Екатеринбургской городской Думы, администрации города Екатеринбурга на решение Свердловского областного суда от 8 февраля 2022 года, которым удовлетворён административный иск общества с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А" о признании не действующим в части решения Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".
Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А" - Зимовца А.А, Простолуповой Е.С, представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы - Котельниковой И.С, представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга - Шевцовой О.С, заключение прокурора Капсамун И.С,
УСТАНОВИЛА:
19 июня 2018 года решением Екатеринбургской городской Думы N 22/83 (далее - Решение) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила).
Решение опубликовано 29 июня 2018 года в издании "Вечерний Екатеринбург" N 102; в тот же день в издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347.
В разделе 2 Правил содержится карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", в разделе 3 - градостроительные регламенты.
28 апреля 2020 года решением Екатеринбургской городской Думы N 12/34 в Правила внесены изменения.
Согласно фрагменту N 20 карты градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлена зона объектов общего образования (ЦС-6).
Решение Екатеринбургской городской Думы N 12/34 опубликовано 30 апреля 2020 года в издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 374.
Последующие изменения Правил не определяли иного правового режима указанного земельного участка.
Общество с ограниченной ответственностью "Уральские торговые сети-А", являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 14130 квадратных метров, имеющего местоположение по улицам "адрес" в Екатеринбурге, обратилось в суд с административными исковыми требованиями, которыми просило признать недействующими Правила в части отнесения указанного земельного участка к зоне объектов общего образования.
В обоснование требований указало, что оспариваемый нормативный правовой акт препятствует строительству апартаментов, согласно договору аренды, и противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Решением Свердловского областного суда от 7 февраля 2022 года заявленные требования удовлетворены. Признана недействующей с момента вступления в силу решения суда карта градостроительного зонирования Правил (фрагмент 20) в части установления зоны ЦС-6 относительно места расположения земельного участка с кадастровым номером N
В апелляционных жалобах Екатеринбургская городская Дума, администрация города Екатеринбурга просят решение суда отменить и отказать в удовлетворении требований, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права.
На апелляционные жалобы административным истцом, участвовавшим в деле прокурором, представлены возражения.
Представитель административного ответчика и представитель заинтересованного лица в судебном заседании настаивали на удовлетворении своих апелляционных жалоб, а также заявили ходатайство о прекращении производства по делу, в связи с утратой силы оспариваемого нормативного правового акта.
Представители административного истца просили апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.
Прокурор дал заключение об отмене обжалуемого судебного акта и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Заинтересованное лицо Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещено своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица не явился.
На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу об удовлетворении апелляционных жалоб по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявленные требования, суд правомерно исходил, что оспариваемые Правила были утверждены в пределах предоставленных полномочий Екатеринбургской городской Думе, с соблюдением порядка принятия, введения их в действие, в том числе правил опубликования.
Решение об утверждении Правил было предметом судебной проверки, что установлено в том числе решением Свердловского областного суда от 23 сентября 2020 года по делу N N, апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 года N 66а- N.
Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Рассматривая доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии такого противоречия.
Судебная коллегия с таким выводом согласиться не может по следующим основаниям.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 30, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
В соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Согласно карте градостроительного зонирования Правил земельный участок с кадастровым номером N находится в территориальной зоне ЦС-6 - "зона объектов общего образования" (том 6, л.д. 48).
Статьёй 36-1 градостроительных регламентов Правил для территориальной зоны ЦС-6 определены следующие основные виды разрешённого использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование; спорт; культурное развитие; коммунальное обслуживание; общежития; служебные гаражи; земельные участки (территории) общего пользования; внеуличный транспорт.
Определён вспомогательный вид разрешенного использования: склады.
Также определён условно разрешенный вид использования: связь.
Пунктом 1 решения Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 утверждён Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (далее - Генеральный план).
Согласно карте функциональных зон Генерального плана (в редакции на день рассмотрения дела судом первой инстанции и вынесения решения) земельный участок с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне "жилые зоны".
Согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в области образования на земельном участке с кадастровым номером N предусмотрено размещение общеобразовательной организации.
Подпунктом 2.1 параметров функциональных зон Генерального плана предусмотрено, что жилые зоны предназначены для индивидуального жилищного строительства, малоэтажной многоквартирной жилой застройки, блокированной жилой застройки, среднеэтажной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки (высотной застройки).
Допускается размещение объектов образования и науки, объектов культуры и искусства, объектов здравоохранения, объектов социального назначения, объектов физической культуры и массового спорта, объектов религиозного назначения, объектов торговли, иных объектов общественно-делового и коммерческого назначения, объектов производственного назначения, объектов коммунально-бытового назначения, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, а также общественных пространств.
Указанные обстоятельства, по мнению судебной коллегии, свидетельствуют об учёте административным ответчиком требований пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что изменение территориальной зоны Ц-2 (общественно-деловая зона местного значения) на ЦС-6 (зона объектов общего образования) по смыслу пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требовалось и не являлось целесообразным.
Тем не менее, в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Согласно пунктам 1, 2 части 2, пунктам 2, 4, 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения в такой генеральный план изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на территории городского округа; физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
Статьёй 2 Закона Свердловской области от 24 ноября 2014 года N 98-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области и о внесении изменений в Закон Свердловской области "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" перераспределены на срок десять лет между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Подпунктом 1 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области от 26 июля 2012 года N 824-ПП утверждено положение о Министерстве по управлению государственным имуществом Свердловской области.
Согласно подпункту 5 пункта 1 данного положения Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области является уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности, и земельными участками, государственная собственность на которые
