Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 08 июня 2022 г. по делу N 66а-536/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В, Шадриной Е.В, при секретаре-помощнике судьи Шевченко Ю.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-241/2021 по административному исковому заявлению некоммерческого товарищества собственников недвижимости "Север" о признании не действующими в части решений Городской Думы муниципального образования город Салехард от 19 февраля 2015 г. N 5 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда", от 16 июня 2017 г. N 47 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда", от 29 апреля 2020 г. N 37 "Об утверждении Генерального плана города Салехарда", от 21 июля 2020 г. N 63 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда" по апелляционным жалобам администрации муниципального образования город Салехард и Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2021 г, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя администрации муниципального образования город Салехард и Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа Хабибуллиной Л.Р. и представителя Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа Пашкова Е.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административного истца Гуськовой А.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 19 февраля 2015 г. N 5 внесены изменения в Генеральный план города Салехарда, утверждённый решением Городской Думы города Салехарда от 25 декабря 2013 г. N 91 (далее - Решение N 5).

Указанным документом земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, в северной части города, исключён из черты населённого пункта г. Салехард и отнесён к землям сельскохозяйственного использования.

В последующем принятыми Городской Думы муниципального образования город Салехард решениями от 16 июня 2017 г. N 47 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда" (далее - Решение N 47), от 29 апреля 2020 г. N 37 "Об утверждении Генерального плана города Салехарда" (далее - Решение N 37), от 21 июля 2020 г. N 63 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда" (далее - Решение N 63) регламентация правового статуса данного земельного участка не осуществлялась.

В настоящее время Генеральный план действует в редакции Решения N 37 с учётом внесённых в него изменений Решением N 63.

Некоммерческое товарищество собственников недвижимости (далее - НТСН) "Север", являясь арендатором указанного земельного участка, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просило признать решения Городской Думы муниципального образования город Салехард от 19 февраля 2015 г. N 5 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда", от 16 июня 2017 г. N 47 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда", от 29 апреля 2020 г. N 37 "Об утверждении Генерального плана города Салехарда", от 21 июля 2020 г. N 63 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда" не действующими в части исключения данного земельного участка из черты населённого пункта, ссылаясь на его противоречие статье 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой установлена процедура согласования проекта генерального плана, предусматривающего исключение из границ населённого пункта земельных участков, планируемых отнесению к категории земель сельскохозяйственного назначения, с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, и на нарушение своих прав на осуществление хозяйственной деятельности на принадлежащей территории.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2021 г. административное иска удовлетворено в части. Суд признал решение Городской Думы муниципального образования город Салехард от 29 апреля 2020 г. N 37 "Об утверждении Генерального плана города Салехарда" не действующим со дня принятия решения суда в части не включения в границы населённого пункта город Салехард территории в границах ранее существовавшего земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, в северной части города. В удовлетворении остальной части административных исковых требований судом отказано. Также суд обязал Городскую Думу муниципального образования город Салехард опубликовать решение суда на официальном интернет-сайте муниципального образования город Салехард в течение месяца со дня вынесения решения суда.

В апелляционной жалобе административный ответчик администрация муниципального образования город Салехард просит решение суда отменить в части, которой требования административного истца удовлетворены.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа просит решение суда отменить полностью.

Податели жалоб полагают, что решение принято судом с нарушением норм материального и процессуального права, и просят суд апелляционной инстанции принять по делу новый судебный акт об отказе административному истцу в удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

Относительно апелляционных жалоб административным истцом и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалоб.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 7 и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа и внесение в него изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемые решения приняты в пределах полномочий Городской Думы муниципального образования город Салехард, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку их официального опубликования и введению их в действие и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером N исключён из черты населённого пункта г. Салехард решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 19 февраля 2015 г. N 5 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда" и отнесён к категории земель сельскохозяйственного использования.

Проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, в следующих случае, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населённых пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения (пункт 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В период подготовки проекта нормативного правового акта о внесении изменений в генеральный план действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69.

Пунктом 2.1 названного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе (далее - уведомление) направляется органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в случаях, указанных в части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 2.1.20 постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июля 2010 г. N 105-П "О департаменте строительства и жилищной политики Ямало-Ненецкого автономного округа" Департамент осуществляет, в том числе, рассмотрение представленных на согласование в Правительство автономного округа проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов в автономном округе и подготовку заключений.

Из материалов дела усматривается, что сводным заключением департамента строительства и жилищной политики округа от 29 декабря 2014 г. отказано в согласовании проекта оспариваемого нормативного правового акта на основании отсутствия в нём информации о категории земель, включённых и исключённых из границ города, а также целей их планируемого использования.

Таким образом, проект генерального плана города Салехард, утверждённый Решением N 5 и предусматривающий исключение земельного участка с кадастровым номером N из черты населённого пункта город Салехард, не согласован в установленном пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке.

Нарушение процедуры, предусмотренной пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при принятии Решения N 5 установлено также вступившим в законную силу апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2021 г. по делу N 66а-1351/2021.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

В пункте 38 названного постановления указано, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного производства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Как уже указано, последующие Решения N 47, N 37 и N 63 правовой статус земельного участка с кадастровым номером N не затронули, а были приняты уже с учётом того, что данный земельный участок исключён из черты населённого пункта г. Салехард и отнесён к землям сельскохозяйственного использования Решением N 5, в связи с чем проекты этих решений не требовали согласования с высшим исполнительным органом государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа.

Вместе с тем, Решение N 5, равно как и Решение N 47, признаны утратившими силу Решением N 37, следовательно, Решения N 5 и N 47 являются недействующими нормативными правовыми актами, которые не влекут правовых последствий и в силу этого не являются основанием для возникновения каких-либо прав и обязанностей, а потому дополнительное признание их не действующими решением суда не требуется.

Установив, что при принятии Решения N 5 существенно нарушена процедура, предусмотренная нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, а при принятии последующих решений о внесении изменений в генеральный план города Салехард вопросы исключения спорной территории из границ населённого пункта не разрешались, суд пришёл к обоснованному выводу о признании не действующим решения N 37 (действующего в редакции Решения N 63) в части не включения в границы населённого пункта город Салехард территории в границах ранее существовавшего земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, в северной части города.

При этом, поскольку признание судом недействующими основных нормативных положений означает признание недействующими положений нормативных правовых актов, которыми в основные нормативные положения внесены изменения и (или) дополнения, отсутствовала необходимость в указании в резолютивной части судебного акта на признание недействующим решения N 63, равно как и на указание о признании недействующими решений N 5 и N 47, с учётом утраты ими юридической силы.

Доводы апелляционной жалобы администрации муниципального образования город Салехард о том, что Решение N 5 принято во исполнение вступившего в законную силу решения Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 октября 2014 г, которым признаны не действующими решения Городской Думы города Салехард от 14 октября 2011 г. N 69 "Об утверждении генерального плана города Салехард" и от 25 декабря 2013 г. N 91 "Об утверждении генерального плана города Салехард" в части включения земельных участков, предназначенных под размещение аэропортового комплекса, в черту населённого пункта, на правильность выводов суда первой инстанции повлиять не могут, поскольку согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Кроме того, в рамках настоящего дела не определяется правовая судьба земельных участков, предназначенных под размещение аэропортового комплекса, а осуществляется судебная проверка в порядке нормоконтроля конкретных нормативных правовых актов.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа о том, что содержание сводного отрицательного заключения департамента строительства и жилищной политики округа от 29 декабря 2014 г. свидетельствует о недоработках проекта Решения N 5, носящих технический характер, в основу отмены обжалуемого решения положены быть не могут, поскольку не опровергают правильный вывод суда о том, что проект Решения N 5 не был согласован в установленном пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия Решения N 5.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе администрации муниципального образования город Салехард о незаконности возложения судом обязанности на орган местного самоуправления опубликовать вынесенное по данному делу решение, не основаны на нормах действующего законодательства.

Так, в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом верно, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации муниципального образования город Салехард и Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи