Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 мая 2022 г. по делу N 8а-6962/2022[88а-8419/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ООО "АННА НОВА" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2022 года по административному делу N 3а-228/2021 по административному исковому заявлению ООО "АННА НОВА" к Губернатору Санкт-Петербурга, Законодательному Собранию Санкт-Петербурга о признании недействующим в части Закона Санкт-Петербурга от 17 мая 2021 года N 197-48 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования".

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца ООО "АННА НОВА" Машевской Н.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителей административных ответчиков Губернатора Санкт-Петербурга - Коенен Е.Ю, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - Лыжовой Н.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

19 сентября 2007 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят, а 8 октября 2007 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 430-85 "О зелёных насаждениях общего пользования" (далее - Закон о зелёных насаждениях общего пользования), который опубликован 22 октября 2007 года в Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга N 32, а также 29 октября 2007 года в Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга N 43.

28 апреля 2021 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят, а 17 мая 2021 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 197-48 "О внесении изменений в Закон Санкт- Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" (далее - Закон N 197-48), который опубликован 17 мая 2021 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Названным актом в Закон о зелёных насаждениях общего пользования внесены изменения:

- в приложении 1 "Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения" позиция 341 изложена в новой редакции, согласно которой площадь территории зелёных насаждений общего пользования городского значения N 4102 Муринский парк (участок 1) от пр. Культуры до Гражданского пр. определена в 87, 5188 га и отражается на схемах 4-2, 4-4, 4-6, 4-7;

- в приложении 3 схема 4-2 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Калининского района Санкт- Петербурга (муниципальный округ Академическое) изложена в редакции согласно приложению 17 к Закону N 197-48).

Общество с ограниченной ответственностью "АННА НОВА" (далее - Общество), являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером 78:10:0555801:1054, площадью 17905 квадратных метров, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Гражданский проспект, муниципальный округ Академическое, участок 202 (далее Участок), обратилось в суд с административным иском к Губернатору Санкт-Петербурга, Законодательному Собранию Санкт-Петербурга о признании недействующими позицию 341 и схему 4-2 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Калининского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Академическое) в редакции Закона N 197-48 в той мере, в которой Участок включён в состав территории зелёных насаждений общего пользования городского значения N 4102.

В обоснование заявленных требований Общество указало, что оспариваемые положения противоречат пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 2, пункту 5 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", поскольку Участок не используется в рекреационных целях неограниченным кругом лиц, а предоставлен для строительства объекта спорта по договору аренды на инвестиционных условиях; находится в установленной Законом Санкт- Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт- Петербурга" функциональной зоне Р0 (зона спортивных сооружений и пляжей с включением объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны) и установленной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" территориальной зоне TP0-2 (целью выделения которой в соответствии с градостроительным регламентом является сохранение и развитие территорий, предназначенных для занятий физической культурой и спортом). Оспариваемые положения лишают Общество права пользоваться гарантиями, установленными в статье 15 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", нарушают принципы инвестиционной политики, установленные в статье 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июля 1998 года N 185-36 "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга". Кроме того, нарушена процедура принятия оспариваемого акта, установленная статьями 6, 6.1 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", в связи с непроведением инвентаризации территории для целей её включения в территорию зелёных насаждений общего пользования.

В качестве заинтересованного лица по делу заявлен Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Санкт-Петербургский городской суд 25 марта 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 30 марта 2022 года, ООО "АННА НОВА" со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что в судебных актах отсутствуют ссылки на то, что судами проверен оспариваемый закон на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Выражает несогласие с выводом судов о том, что Закон N 197-48 не подпадает под регулирование Градостроительного кодекса, а также с тем, что часть участка находится в зоне зеленых насаждений общего пользования, т.е. относится к территориальной зоне ТР2. Настаивает на том, что если земельный участок обременен правами третьих лиц, ограничение его использования, отличное от правоустанавливающих документов, недопустимо.

В возражениях на кассационную жалобу Губернатор Санкт-Петербурга и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга указывают на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просят оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18 июля 2018 года N 583 Обществу для строительства объекта спорта предоставлен Участок.

28 августа 2018 года между Комитетом имущественных отношений Правительства Санкт-Петербурга и Обществом заключён договор аренды Участка на инвестиционных условиях N на срок до 27 августа 2021 года и 5 апреля 2019 года Обществу выдано разрешение на строительство до 4 июля 2021 года.

Дополнительным соглашением от 1 сентября 2020 года срок договора аренды от 28 августа 2018 года продлён до 27 августа 2024 года.

В рамках гражданского дела N 2а-2563/2019 об оспаривании выданного Обществу разрешения на строительство, рассматриваемого Куйбышевским районным судом Санкт-Петербурга, 15 июля 2019 года по приняты меры предварительной защиты в виде приостановления действия разрешения на строительство от 5 апреля 2019 года до вступления в законную силу решения суда.

Административный истец полагает, что оспариваемыми положениями нарушены его права и законные интересы, поскольку запланированный для строительства на Участке объект не входит в перечень объектов, размещение которых допустимо в границах ЗНОП в соответствии с пунктом 5 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге".

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г.N 396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также Закон N 396-88), Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зелёных насаждениях общего пользования" (далее Закон N 430-85), Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что принятию Закона N 197-48 предшествовало проведение инвентаризации территорий зеленых насаждений в соответствии с утвержденным порядком, пришел к выводу о том, что оспариваемый Закон N 197-48 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах полномочий с соблюдением правовых норм, устанавливающих процедуру принятия, при этом суд исходил из отсутствия противоречий оспариваемых положений Закона N 197-48 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценивая доводы Общества относительно неправомерности включения территории, обремененной правами арендатора, в состав территории зеленых насаждений общего пользования, суд пришел к выводу, что к территориям зеленых насаждений общего пользования в соответствии со статьей 1 Закона N 430-85 могут быть отнесены территории, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, либо переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, что не предполагает недопустимости включения в такой перечень территории, в отношении которой действует договор аренды.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Пунктом 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что проверка соответствия содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, осуществляется судом лишь в том случае, если оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

При рассмотрении дела суды пришли к выводу о соблюдении существенных положений нормативных правовых актов, регулирующих процедуру и порядок принятия Закона N 197-48, с чем не находит оснований не согласиться и судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции, поскольку указанные выводы основаны на материалах дела, в то время как доводы административного истца о непроведении инвентаризации территории для целей её включения в территории зелёных насаждений общего пользования в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" и Порядком осуществления инвентаризации территорий зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, утвержденным Распоряжением Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости Санкт-Петербурга от 22 февраля 2017 года N 2-р, действовавшим в рассматриваемый период, опровергаются установленными по делу обстоятельствами.

Рассматривая доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений Закона N 197-48 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды таких противоречий также не установили, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Тем не менее, Закон N 197-48 имеет иной предмет регулирования общественных отношений.

В соответствии с частью 3 статьи 4, частями 1, 3 статьи 9, частью 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Документом территориального планирования субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга является Генеральный план города федерального значения Санкт-Петербурга, утвержденный Законом Санкт- Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт- Петербурга".

Генеральным планом Санкт-Петербурга Участок отнесён к двум функциональным зонам: Р2 - зоне зелёных насаждений общего пользования и земельных насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допускаемых в соответствии с законодательством об охране зелёных насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения и Р0 - зоне спортивных сооружений и пляжей с включением объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны.

Вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 9 июня 2020 года по делу N За-79/2020 признано недействующим постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 июля 2019 года N 464 "О внесении изменений в Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524" в части отнесения Участка к территориальной зоне ТРО-2.

До принятия указанного нормативного правового акта Участок находился в двух территориальных зонах: ТР2 (зона рекреационного назначения - зелёных насаждений общего пользования и зелёных насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры, целью выделения которой в соответствии с её градостроительным регламентом является сохранение и обустройство открытых озеленённых пространств при их активном использовании) и ТРО-2 (зона рекреационного назначения - спортивных сооружений с включением объектов инженерной инфраструктуры).

Таким образом, документами территориального планирования и градостроительного зонирования определено назначение части рассматриваемой территории как зоны зелёных насаждений общего пользования.

Вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, регулируются Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях, Закон N 396-88).

В статье 2 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях указаны виды территорий зеленых насаждений, к числу которых отнесены: территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями.

Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии со статьей 15 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях общего пользования территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Между тем в отношении спорного Участка таких обстоятельств не установлено.

Из положений абзаца шестого статьи 1, пункта 1 статьи 2 Закона Санкт- Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" следует, что территориями зеленых насаждений являются территории, занятые зелеными насаждениями или предназначенные для озеленения.

Территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц.

Таким образом, указанные нормы не исключают отнесения к таким территориям Участка, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, и в отношении которого действует договор аренды, в связи с чем суды пришли к обоснованному выводу о том. что наличие на момент принятия Закона N 197-48 действующего договора аренды в отношении Участка не может являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

Приведённые административным истцом положения пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации не устанавливают запрет аренды земельного участка общего пользования, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Кроме того, как обоснованно отмечено судами, установленная Генеральным планом Санкт-Петербурга функциональная зона Р2 для части спорной территории, является зоной зелёных насаждений общего пользования и допускает включение плоскостных спортивных сооружений, что не противоречит целевому использованию земельного участка в соответствии с договором аренды (для строительства объекта спорта).

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "АННА НОВА" - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 8 июня 2022 года