Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 г. по делу N 8а-9824/2022[88а-11371/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Городкова А.В, судей Кулешовой Е.А, Зеленского А.М, с участием прокурора Яковлевой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 ноября 2021 года (N 3а-272/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года (N 66а-227/2022) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 июля 2007 года N 864 "Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Адмиралтейском и Московском районах".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" Рассохина А.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя Правительства Санкт-Петербурга Ковалевой К.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

17 июля 2007 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 864 "Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Адмиралтейском и Московском районах" в составе:

-чертежа планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Московском районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной инфраструктуры) согласно приложению 1;

-чертежа планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Московском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды и границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению 2;

-положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Московском районе согласно приложению 3.

Данное постановление опубликовано в следующих периодических изданиях: "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" N 9, от 21 сентября 2007 года, "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 34, от 27 августа 2007 года.

В указанное постановление внесены изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 9 августа 2010 года N 1054, от 17 августа 2011 года N 1265, от 15 августа 2012 года N 853, от 30 июля 2014 года N 691, от 2 декабря 2014 года N 1085, от 18 декабря 2014 года N 1189, от 29 марта 2016 года N 208, от 25 сентября 2018 года N 757, от 12 ноября 2019 года N 783.

Оспариваемым нормативным правовым актом, с учетом внесенных в него изменений, утвержден проект планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Адмиралтейском и Московском районах, за исключением территории квартала 53, ограниченной Благодатной ул, Варшавской ул, проектируемой улицей N 24, перспективной пробивкой Новоизмайловского пр, межквартальным проездом, в Московском районе и территории квартала 26, ограниченной проектируемым проездом, Митрофаньевским шоссе, Старообрядческой ул, полосой отвода ж.д, в Московском районе, площадью 447, 51 га в составе приложений N 1-3, изложенных и действующих в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 12 ноября 2019 года N 783.

Общество с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором просило признать не действующим с 1 января 2019 года:

-приложение N 1 к указанному постановлению, именуемое "Чертеж планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Адмиралтейском и Московском районах, за исключением территории квартала 53, ограниченной Благодатной ул, Варшавской ул, проектируемой улицей N 24, перспективной пробивкой Новоизмайловского пр, межквартальным проездом, в Московском районе и территории квартала 26, ограниченной проектируемым проездом, Митрофаньевским шоссе, Старообрядческой ул, полосой отвода ж.д, в Московском районе, (красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур" в части установления красных линий улично-дорожной сети в отношении территории земельного участка по адресу: "адрес", кадастровый N, -приложение N 2, именуемое "Чертеж планировки территории, ограниченной Московским пр, наб. Обводного кан, полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул, в Адмиралтейском и Московском районах, за исключением территории квартала 53, ограниченной Благодатной ул, Варшавской ул, проектируемой улицей N 24, перспективной пробивкой Новоизмайловского пр, межквартальным проездом, в Московском районе и территории квартала 26, ограниченной проектируемым проездом, Митрофаньевским шоссе, Старообрядческой ул, полосой отвода ж.д, в Московском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды и границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства)", в части пересечения планируемой улицы, ограниченной с севера - кварталом N 31, с юга - кварталом N30, и земельного участка по адресу: "адрес", кадастровый N.

Административное исковое заявление обосновано тем, что оспариваемые положения предусматривают перспективную пробивку улицы местного значения, красные линии которой пересекают земельный участок по адресу: "адрес" с кадастровым номером N; на данном земельном участке расположено принадлежащее административному истцу здание; оспариваемое правовое регулирование противоречит требованиям статей 23, 64 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку такая улица местного значения не предусмотрена Генеральным планом Санкт-Петербурга; права административного истца нарушаются тем, что в связи с действием оспариваемых положений имеются препятствия в реализации права на выкуп земельного участка.

Обосновывая дату, с которой административный истец просил признать не действующими оспариваемые нормы, общество с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" указало, что данные нормы не соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, с 1 января 2019 года, то есть с даты вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161, в соответствии с которым приложение N 4 к закону Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", именуемое "Схема размещения и развития на расчетный срок реализации Генерального плана Санкт-Петербурга и прогнозируемый период основных объектов капитального строительства транспорт той инфраструктуры федерального, регионального и местного значения с выделением сооружений внешнего транспорта, городского транспорта автомобильных дорог общего пользования (улично-дорожная сеть", изложена в новой редакции, которая не предусматривает автомобильных дорог местного значения.

Административный истец ссылался и на неопределенность оспариваемых правовых норм, указав, что поскольку перспективная пробивка улицы местного значения не предусмотрена Генеральным планом Санкт-Петербурга, то она не имеет и срока реализации.

Полагал, что фактически оспариваемыми нормами создается бессрочное ограничение прав административного истца в противоречие требований части 1 статьи 8, части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, части 1 статьи 35, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 11 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" отказано.

В кассационной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года, поступившей в суд первой инстанции 11 мая 2022 года, общество с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В городе федерального значения Санкт-Петербурге полномочиями по утверждению документации по планировке территории в силу положений статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 13 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" наделено Правительство Санкт-Петербурга.

Правительство Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, издает, среди прочего, нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

Оспариваемое постановление опубликовано в издании "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", N 9, от 21 сентября 2007 года, а также в журнале "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 34, от 27 августа 2007 года, что согласуется с положениями статьи 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга".

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судами принято во внимание, что решением Санкт-Петербургского городского суда от 10 декабря 2020 года по делу N 3а-268/2020, вступившим в законную силу 13 апреля 2021 года, установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия, порядка его опубликования и введения в действие.

Отказывая обществу с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

Данные выводы основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Судами установлено, что обществу с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" на праве собственности принадлежит нежилое здание, расположенное по адресу: "адрес", кадастровый N, 1979 года постройки, которое расположено на земельном участке с кадастровым номером N по этому же адресу, образованном 20 февраля 2009 года. Северная часть указанного участка расположена в красных линиях, установленных в приложении N 1 к оспариваемому постановлению; обозначенные красные линии соответствуют отображению проектируемой улицы в приложении N 2 к оспариваемому постановлению; красные линии проходят по принадлежащему административному истцу нежилому зданию.

Согласно действовавшей на момент принятия оспариваемого акта редакции статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры; проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию, Основная часть проекта планировки территории включает в себя, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур. Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку. Материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат, в том числе схему расположения элемента планировочной структуры; схему организации улично-дорожной сети и схему движения транспорта на соответствующей территории; иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории.

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действовавшим на дату принятия оспариваемого постановления, было установлено, что красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Таким образом, красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (часть 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц.

На момент принятия оспариваемого Постановления отношения, связанные с разработкой документации по планировке территории в Санкт-Петербурге, были урегулированы Законом Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 778-116 "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", в соответствии со статьей 2 которого планировка территорий производится в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга и Правилами застройки Санкт-Петербурга (часть 2 статьи 5); Генеральный план Санкт-Петербурга является единым документом территориального планирования субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга (статья 2).

Из материалов по обоснованию оспариваемого проекта планировки, следует, что данный проект направлен на реализацию основных положений Генерального плана Санкт-Петербурга по развитию территории проектирования с формированием магистральной улично-дорожной сети городского значения.

В пункте 2.2.3 Положения о территориальном планировании Санкт-Петербурга, являющегося приложением N 1 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" закреплена задача по развитию улично-дорожной сети Санкт-Петербурга.

В составе проекта планировки разработана "Схема организации улично-дорожной сети и схема движения транспорта", из которой следует, что между образованными в составе проекта планировки кварталами установлена пробивка продолжения Заставской улицы: "улица N 17", которая предназначена для одностороннего движения и относится к категории "улицы и проезды местного значения".

Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее Генеральный план Санкт-Петербурга) утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга.

Составными частями Генерального плана Санкт-Петербурга (в редакции на дату принятия оспариваемого акта), среди прочего, являлись приложения, включающие текстовую и графическую части, в том числе:

-положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга (приложение 1);

-карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга (приложение 2);

-схема размещения и развития на расчетный срок реализации Генерального плана Санкт-Петербурга и на перспективу основных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры федерального, регионального и местного значения с выделением сооружений внешнего транспорта, городского транспорта, автомобильных дорог общего пользования (улично-дорожной сети) (приложения 3-5).

Из карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга (приложение 2 к Генеральному плану Санкт-Петербурга) усматривается, что территория, на которой впоследствии был сформирован земельный участок, переданный в аренду истцу, находилась в границах "территорий, резервируемых для развития функциональных зон за пределами расчетного срока" и относилась к функциональной зоне "П1" (производственная зона предприятий IV и V классов вредности (100м и 50м), не исключающей размещения объектов улично-дорожной сети).

Правила землепользования и застройки на тот момент приняты не были.

В приложениях 3-5 к Генеральному плану были отображены автомобильные дороги общего пользования: автодороги I и II категории, городские скоростные дороги, скоростные дороги, магистрали непрерывного движения, магистрали городского значения; существующие и строящиеся участки КАД и ЗСД.

При этом указанными приложениями к Генеральному плану иного использования рассматриваемой территории, не допускающего размещение улицы местного значения, установлено не было.

Установив указанные обстоятельства, суды, принимая во внимание положения статьи 41, части 8 статьи 42, части 10 статьи 45, части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 2, пункта 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 778-116 "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", действовавших на момент принятия оспариваемого акта, согласно которым планировка территорий Санкт-Петербурга должна осуществляться в соответствии Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга с соблюдением требований технических и градостроительных регламентов, земельного и иного законодательства; учитывая положения статей 23, 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определявших содержание генеральных планов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, предусматривавших необходимость включения в состав документов территориального планирования карт планируемого развития и размещения объектов капитального строительства регионального значения, а также отражение на картах планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, среди прочего, и автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; исходя из анализа приведенных региональных правовых норм в их сравнении с действовавшими нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, который требования об отображении на картах автомобильных дорог местного значения не содержал; пришли к обоснованному выводу об отсутствии противоречия оспариваемых норм положениям, имеющим большую юридическую силу.

Ходатайство об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 15 статьи 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в их системном единстве на соответствие части 1 статьи 8, части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, части 1 статьи 35, части 1 статьи 1, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, было отклонено судом апелляционной инстанции, поскольку предусмотренных законом оснований для направления запроса в Конституционный Суд Российской Федерации не имеется.

Не находит таких оснований и судебная коллегия суда кассационной инстанции.

Всем доводам административного истца судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой суд кассационной инстанции не усматривает.

Суды первой и апелляционной инстанций дали надлежащую оценку всем обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных постановлений, по настоящему административному делу не допущено.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Инвест-Проект" - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 1 июля 2022 года.