Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 г. по делу N 8а-8816/2022[88а-10908/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Умбетовой Э.Ж.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 6 апреля 2022 года кассационную жалобу администрации города Кирова на решение Первомайского районного суда г. Кирова от 6 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 6 октября 2021 года по административному делу N 2а-3354/2021 по административному исковому заявлению Киселева Николая Сергеевича к администрации города Кирова, первому заместителю главы администрации города Кирова Вершининой Анне Анатольевне об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Проверив материалы административного дела, заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

27 сентября 2021 года в администрацию г. Кирова Киселевым Н.С. (далее - административный истец) подано уведомление о проведении 6 октября 2021 года с 17.30 часов до 19.00 часов на площади у здания по адресу: г. Киров, ул. К. Либкнехта, д. 69 публичного мероприятия в форме пикета в целях выступить против преследований политических активистов. Количество участников публичного мероприятия - 10 человек.

30 сентября 2021 года администрацией г. Кирова направлен ответ N 6975-06-05 о невозможности проведения указанного публичного мероприятия до отмены ограничений, установленных указом Губернатора Кировской области от 17 марта 2020 года N 44 и постановлением Правительства Кировской области от 25 марта 2020 года N 122-П. В ответе также указано, что все предложенные административным истцом места уже заняты для проведения другого публичного мероприятия. Предложено провести планируемое мероприятие после отмены ограничительных мер, подав уведомление в соответствии с требованиями законодательства.

Не согласившись с названным ответом администрации г. Кирова (далее - административный ответчик, Администрация), административный истец, обратившись в суд, просил признать незаконным отказ Администрации в согласовании проведения публичного мероприятия и возложить на административного ответчика обязанность устранить нарушения закона.

Решением Первомайского районного суда города Кирова от 6 октября 2021 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 6 октября 2021 года без изменения, административные исковые требования Киселева Н.С. удовлетворены. Решение администрации г. Кирова, выраженное в ответе первого заместителя главы администрации г. Кирова Вершининой А.А. от 30 сентября 2021 года исх. N 6975-06-05, признано незаконным. На администрацию города Кирова возложена обязанность не препятствовать в проведении публичного мероприятия, заявленного Киселевым Н.С. в уведомлении от 27 сентября 2021 года.

В кассационной жалобе администрация г. Кирова ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права. Заявитель кассационной жалобы утверждает, что судом не принято во внимание то, что в связи с введенными на территории Кировской области указом Губернатора Кировской области от 17 марта 2020 года N 44 и постановлением Правительства Кировской области от 25 марта 2020 года N 122-П ограничительными мероприятиями (карантином) у Администрации не имелось законных оснований для согласования Киселеву Н.С. проведения пикета в день, указанный административным истцом в уведомлении. Административным ответчиком Киселеву Н.С. было предложено провести публичное мероприятие -пикет после снятия ограничительных мер.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте судебного заседания путем использования систем видеоконферен-связи надлежащим образом, в суд не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе принять решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

В силу содержания части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что введение на территории Кировской области режима повышенной готовности не исключает возможность проведения пикета с количеством участников 10 человек и с соблюдением масочного режима, а также социального дистанцирования. Административным ответчиком не представлено доказательств соответствия оспариваемого уведомления нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Судебная коллегия находит выводы судов обеих инстанций правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, исходя из следующего.

Так, в соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Данное конституционное право обеспечивается государственной защитой и предоставляет гражданам возможность свободно выражать и формировать мнения, выдвигать требования по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, оказывая тем самым влияние на деятельность органов публичной власти, в том числе посредством критики совершаемых ими действий и принимаемых решений, либо получать информацию о деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования при встрече соответствующего депутата с избирателями. При этом данное право может быть ограничено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства на основе принципов юридического равенства и соразмерности (пропорциональности) допустимых ограничений указанного права (часть 3 статьи 17, части 1 и 2 статьи 19, часть 1 статьи 45, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Порядок обеспечения реализации конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования регламентирован Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон о публичных мероприятиях), согласно которому законодательство Российской Федерации о публичных мероприятиях, основанное на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, помимо названного закона включает иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, а в случаях, предусмотренных Законом о публичных мероприятиях, - нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (часть 4 статьи 8), Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 11), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7, части 1.1, 2.2, 3 и 3.1 статьи 8 и часть 1 статьи 11); проведение публичных мероприятий в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума помимо Закона о публичных мероприятиях регулируется также законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах (части 1 и 2 статьи 1).

Законом о публичных мероприятиях предусмотрен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, позволяющий органам власти принять разумные и необходимые меры для реализации конституционного права граждан на проведение публичного мероприятия в условиях, обеспечивающих соблюдение интересов государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения и защиты прав и свобод других лиц.

В целях осуществления права на проведение публичного мероприятия в указанных условиях Закон о публичных мероприятиях устанавливает возможность проведения согласительных процедур между организаторами публичных мероприятий и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (далее - органы публичной власти), направленных на определение места, времени, формы и иных условий проведения публичных мероприятий, отвечающих достижению законной цели планируемого публичного мероприятия и соблюдению интересов иных лиц, обеспечению общественного порядка и безопасности.

Решения, действия (бездействие) органа публичной власти, связанные с организацией публичного мероприятия, в том числе запланированного к проведению в рамках избирательной кампании, равно как и иные решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушающие право граждан на проведение публичных мероприятий либо создающие препятствия к осуществлению этого права, могут быть оспорены в суд общей юрисдикции по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с вышеназванным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Как следует из содержания оспариваемого уведомления, Администрацией отказано в согласовании Кисилеву Н.С. проведения публичного мероприятия - пикета по мотиву того, что указом Губернатора Кировской области от 17 марта 2020 года N 44 и постановлением Правительства Кировской области от 25 марта 2020 года N 122-П на территории Кировской области введены ограничительные мероприятия (карантин).

Действительно, указом Губернатора Кировской области от 17 марта 2020 года N 44 в связи с угрозой распространения в Кировской области новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, на территории области введен режим повышенной готовности.

25 марта 2020 года Правительством Кировской области принято постановление N 122-П "О введении ограничительных мероприятий (карантина) на территории Кировской области" подпунктом 1.2.1 которого на территории Кировской области до отмены режима повышенной готовности, введенного указом Губернатора Кировской области от 17 марта 2020 года N 44, приостановлено проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных мероприятий (акций) с очным присутствием граждан, а также оказание соответствующих услуг, предусматривающих очное присутствие граждан, в том числе в парках культуры и отдыха, торговоразвлекательных центрах, на аттракционах и в иных местах массового посещения граждан, за исключением перечисленных в подпункте 1.2.1.3.

Вместе с тем, постановлениями Правительства Кировской области от 1 апреля 2021 года N 154-П, от 25 мая 2021 года N 263-П в постановление Правительства Кировской области от 25 марта 2020 года N 122-П внесены изменения, расширяющие перечень допускаемых мероприятий (акций) с очным присутствием граждан. Из вносимых изменений следует, что Правительство Кировской области значительно увеличило перечень мероприятий, в том числе в закрытых помещениях, проведение которых стало возможно при выполнении ряда условий, в том числе при наличии соблюдения возможности социального дистанцирования (подпункты 1.2.1.3.14, 1.2.1.3.15, 1.2.1.3.16, 1.2.1.3.17). В частности, разрешены проведение мероприятий, предусмотренных программой праздничных мероприятий, посвящённых Дню России и 647-летию города Кирова; мероприятий, проводимых в рамках реализации национального проекта "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы"; тренировочные мероприятия спортивных команд; деятельность развлекательных, тематических парков, парков отдыха, пляжей при соблюдении масочного режима и социального дистанцирования.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 постановления от 17 мая 2021 года N 19- П, предполагается, что реагирование со стороны публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований должно быть нейтральным и во всяком случае - независимо от политических, культурных и иных взглядов их инициаторов и участников - нацеленным на обеспечение условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве.

Между тем, как обоснованно констатировано судебными инстанциями, административным ответчиком ни в оспариваемом уведомлении, ни при рассмотрении административного дела, не приведено оснований, исключающих возможность проведения, заявленного Кисилевым Н.С. публичного мероприятия на открытом воздухе малочисленным количеством граждан (10 человека) при соблюдении возможности социального дистанцирования, масочного режима и иных требований в указанном месте.

Согласительных процедур между организатором публичного мероприятия и органом местного самоуправления, направленных на принятие дополнительных мер, обеспечение соблюдения требований, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, не было.

Учитывая данные обстоятельства, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что Администрацией допущено отступление от нейтрального и независимого подхода к организации схожих по своему характеру массовых мероприятий, при которых проведение одних ставится в зависимость от соблюдения санитарно-эпидемиологических правил, а возможность заявленного Кисилевым Н.С. мероприятия исключается без каких-либо оговорок и условий, являются правильными.

Более того, указывая на возможность скопления людей у средств наглядной агитации (плакаты, транспаранты), которые будут использованы при проведении пикета, организатором которого заявлен Киселев Н.С, администрация г. Кирова в ответе от 30 сентября 2021 года N 6975-06-05 сообщает о получении ранее уведомления о проведении в эту же дату и время публичных мероприятий с иными целями в форме одиночных пикетов с использованием быстровозводимых сборно-разборных конструкций.

В обоснование этого в материалы дела представлено уведомление Машковцева М.В. от 27 сентября 2021 года о проведении публичного мероприятия в форме пикета с участием не более 1 человека в точке с установкой быстровозводимых сборно-разборных конструкций с 4 октября 2021 года по 10 октября 2021 года с 07.00 час. до 22.00 час. по 10 адресам, среди которых: Театральная площадь г. Кирова в сквере у фонтана, площадь у памятника Ленину на Театральной площади г. Кирова, площадь у здания по адресу: г. Киров, ул. Воровского, д.39. Целью публичного мероприятия указано информирование населения г. Кирова об итогах выборов в Государственную Думу Российской Федерации и Законодательное Собрание Кировской области 2021 года.

30 сентября 2021 года администрацией г. Кирова Машковцеву М.В. направлен ответ N 6972-06-05, в котором согласовано проведение заявленного им публичного мероприятия.

Согласительных процедур между организатором публичного мероприятия Киселевым Н.С. и администрацией г. Кирова, направленных на изменение места и иных условий проведения публичного мероприятия, проведено не было.

Предпочтение проведения одного публичного мероприятия 6 октября 2021 года перед другим, невозможность совместного проведения пикетов, организованных Машковцевым М.В. и Киселевым Н.С, имеющих разные, но не противоположные по их наименованиям цели, в ответе администрации г. Кирова не нашло своего обоснования.

В этой связи, уведомление Администрации об отказе в согласования Кисилеву Н.С. проведения публичного мероприятия, влекущего нарушение его прав на свободу выражения своего мнения, нельзя признать правомерным.

Оснований не согласиться с выводами судов обеих инстанций у судебной коллегии не имеется, поскольку они вытекают из правильного применения норм материального права, надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Аргументы кассационной жалобы, основанные на ошибочном и произвольном толковании законодательства о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, не могут повлиять на правильность постановленных по делу судебных актов судов первой и апелляционной инстанций.

Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Первомайского районного суда города Кирова от 6 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 6 октября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Кирова - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 3 июня 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: