Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 30 мая 2022 г. по делу N 8а-11384/2022[88а-13661/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Круговых О.В. на решение Советского районного суда города Брянска от 27 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 11 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к Брянской городской администрации о признании недействующими нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационною жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением Брянской городской администрации (далее также Администрация) от 13 января 2021 года N 22-п "О внесении изменений в постановление Брянской городской администрации от 13 марта 2018 года N 695-п "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок в городе Брянске" (далее - Постановление N 22-п) раздел "Мероприятия по установлению, изменению, отмене, а также изменению порядкового номера муниципального маршрута регулярных перевозок в городе Брянске" дополнен пунктами 40-69.

Пунктом 49 постановления предусмотрена отмена муниципального маршрута регулярных перевозок в городе Брянске по нерегулируемым тарифам N 36-3 "Микрорайон Автозаводец - Телецентр".

Постановлением Брянской городской администрации от 15 января 2021 года N 34-п "Об отмене отдельных муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске" (далее - Постановление N 34-п) предусмотрена отмена муниципального маршрута регулярных перевозок в городе Брянске по нерегулируемым тарифам N 36-3 с 4 октября 2021 года (пункт 26 постановления).

Названные постановления опубликованы 15 января 2021 года в муниципальной газете "Брянск" и размещены на официальном сайте Администрации в сети "Интернет".

Индивидуальный предприниматель Круговых О.В. осуществляла деятельность по перевозке пассажиров и багажа автобусами в городе Брянске, которой выдано свидетельство "данные изъяты" N об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, на маршрут N 36-3 "Микрорайон автозаводец - Телецентр", срок действия указанного свидетельства - с 3 октября 2016 года по 3 октября 2021 года.

Полагая свое право на осуществление данной деятельности нарушенным названными постановлениями, Круговых О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, просила признать их недействующими в указанной части со дня принятия.

В обоснование административного иска указала, что осуществляет регулярные перевозки пассажиров по маршруту N 36-3, используя транспортные средства в количестве 2 единиц. По маршруту N 36 осуществляется перевозка пассажиров тремя различными перевозчиками: (индивидуальными предпринимателями ФИО5, 32 транспортных средства, маршрут N 36-1; ФИО6, 2 транспортных средства, маршрут N 36-2; Круговых О.В, 2 транспортных средства, маршрут N 36-3) с одинаковой схемой маршрута и остановочными пунктами, однако с разным расписанием движения, что не позволяет признать их дублирующими.

Оспариваемыми постановлениями маршруты N 36-2 и N 36-3 отменены; отмена маршрута N 36-1 не предусмотрена. В этой связи считает, что Администрацией нарушено антимонопольное законодательство.

По мнению административного истца, порядок принятия Постановления N 22-п был нарушен. Срок для проведения публичных обсуждений - с 30 декабря 2020 года по 9 января 2021 года не позволил всем заинтересованным лицам принять участие в процедуре оценки регулирующего воздействия проекта данного постановления и внести свои возражения. Об отмене муниципального маршрута N 36-3 она не была извещена.

Кроме того, Круговых О.В. утверждала, что документом планирования должны быть установлены конкретные даты проведения мероприятий, связанных с отменой муниципальных маршрутов, однако пункт 49 измененного Документа планирования не содержит конкретной даты проведения мероприятия по отмене муниципального маршрута N 36-3, содержит только год - 2021.

Решением Советского районного суда города Брянска от 27 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 11 января 2022 в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 31 марта 2022 года, Круговых О.В. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на несоответствии оспариваемых постановлений требованиям закона и нарушении порядка их принятия, ссылается на отсутствие документа (предложения), являющееся основанием для принятия решения об отмене маршрута N 36-3; утверждает, что на момент подписания постановления N 34-п не вступили в силу изменения в документ планирования, внесенные постановлением N 22-п; об отмене маршрута она не извещена; нарушены требования антимонопольного законодательства, в решении суда неправильно указан срок кассационного обжалования. Полагает нарушенным свое право на продление срока действия свидетельства.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Согласно положениям статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и их должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4).

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа в силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок урегулированы положениями Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному и межмуниципальному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (часть 2 статьи 17 названного закона).

В силу статьи 12 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений названного Федерального закона: в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1)

Если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства (часть 3).

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, районный суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, отметил, что оспариваемые постановления соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, приняты Администрацией в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований к форме, процедуре принятия и введения в действие.

Судом отмечено, что решение об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок в городе Брянске N 36-3 с 4 октября 2021 года принято за 262 дня до окончания действия свидетельства индивидуального предпринимателя Круговых О.В, о чем последней направлено соответствующее уведомление.

Доводы кассационной жалобы о нарушении процедуры принятия оспариваемых постановлений судебной коллегией проверены и отклоняются.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

В данном случае каких-либо существенных нарушений порядка принятия оспариваемых постановлений не допущено.

Мнение автора кассационной жалобы о том, что Постановление от 15 января 2021 года 34-п вступило в силу непосредственно после подписания, то есть до вступления в силу Постановления от 15 января 2021 года N 22-п, которым внесены необходимые изменения в документ планирования регулярных перевозок в городе Брянске, не может быть принято во внимание, поскольку противоречит установленному порядку вступления в силу нормативных правовых актов, к числу которых относится и Постановление от 15 января 2021 года 34-п.

Вопреки утверждениям в кассационной жалобе о разночтениях относительно оснований для отмены маршрута, фактическом отсутствии таких оснований, из содержания Постановления N 22-п с очевидностью следует, что основанием для отмены маршрута N 36-3 явилась необходимость упорядочения движения общественного транспорта и (или) перераспределения транспортных потоков для улучшения транспортной ситуации на улично-дорожной сети в соответствии с разработанными документами транспортного планирования (т. 1 л.д. 43), что согласуется с установленным порядком подготовки документов планирования регулярных перевозок и отмены маршрутов регулярных перевозок.

Так, в силу части 4 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок должна осуществляется с учетом положений названного Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Постановлением Брянской городской администрации от 16 декабря 2016 года N 4397-п утверждены, в частности, Порядок формирования документа планирования регулярных перевозок в городе Брянске и Порядок установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске.

Согласно пункту 3.10 Порядка установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске муниципальный маршрут регулярных перевозок в городе Брянске может быть отменен, в частности, в связи с необходимостью упорядочения движения общественного транспорта и (или) перераспределения транспортных потоков для улучшения транспортной ситуации на улично-дорожной сети (подпункт 2).

Таким образом, указанные в Постановлении N 22-п основания отмены маршрута N 36-3 предусмотрены Порядком установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске.

Не могут быть приняты во внимание и утверждения в кассационной жалобе о разночтениях относительно оснований отмены маршрута ввиду указания в пояснительной записке и сводном отчете об оценке регулирующего воздействия иных оснований - высокая степень дублирования ранее установленных маршрутов регулярных перевозок, негативное влияние избыточного количества автобусов малого класса на уровень аварийности и состояние улично-дорожной сети.

Приведенные в пояснительной записке формулировки в данном случае конкретизируют необходимость упорядочения движения общественного транспорта для улучшения транспортной ситуации на улично-дорожной сети, как основание отмены маршрута предусмотренное Порядком установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске, но не указывают на наличие иного, не предусмотренного названным порядком основания.

Выводы о наличии основания для отмены маршрута согласуются с проведенными исследованиями по разработке комплексной схемы транспортного обслуживания населения общественным транспортом в границах Брянской городской агломерации в составе Брянской области, соответствующий отчет согласован и.о. главы Администрации (т. 1 л.д. 149 - 150). Названной схемой предусмотрена отмена маршрута N 36-3 во всех возможных сценариях комплексной схемы транспортного обслуживания, в том числе в утверждаемом (т. 1 л.д. 234, т. 2 л.д. 10, 25, 78).

При наличии в деле пояснительной записки к проекту постановления (т. 1 л.д. 85), содержащей обоснование необходимости отмены маршрута, судебная коллегия отклоняет доводы кассационной жалобы о нарушении требований пункта 3.4 Порядка установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске, согласно которому инициаторы отмены существующего маршрута регулярных перевозок в городе Брянске представляют в Брянскую городскую администрацию предложение с обоснованием необходимости отмены маршрута.

Оценка целесообразности отмены маршрута N 36-3 по основаниям, предусмотренным подпунктом 2 пункта 3.10 Порядка установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске с учетом их конкретизации в пояснительной записке, относится к компетенции Администрации и не может являться предметом судебной проверки (пункт 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"), на что верно указано судебными инстанциями.

Вопреки доводам кассационной жалобы, Постановление N 22-п содержит надлежащее указание на срок проведения мероприятий по отмене маршрута N 36-3 - 2021 год. В пределах установленного документом планирования регулярных перевозок срока проведения мероприятий по отмене маршрута в Постановлении N 34-п конкретизирована дата его отмены - 4 октября 2021 года.

Такое регулирование, установленное оспариваемыми нормативными правовыми актами, вопреки мнению автора кассационной жалобы, не противоречит требованиям пункта 2.2. Порядка формирования документа планирования регулярных перевозок в городе Брянске, предусматривающего, что сроки (даты) проведения мероприятий, связанных с изменением вида регулярных перевозок, а также изменением или отменой муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Брянске, должны указываться в документе планирования с учетом необходимости извещения об этих мероприятиях перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующим муниципальным маршрутам, в установленные законодательством сроки.

По делу достоверно установлено, что об отмене муниципального маршрута N 36-3 Круговых О.В. была своевременно и надлежащим образом извещена.

Не ставят под сомнение выводы судебных инстанций и ссылки Круговых О.В. на требование пункта 2.1 Порядка формирования документа планирования регулярных перевозок в городе Брянске, касающееся необходимости указания в документе планирования мероприятий по изучению пассажиропотока на маршрутах регулярных перевозок в городе Брянске. Данное требование не относится к оспариваемой части Постановления N 22-п; в данном случае основанием для отмены маршрута не являлось отсутствие стабильного пассажиропотока или потребности населения в регулярных перевозках.

Вопреки доводам кассационной жалобы, содержание Постановлений N 22-п, N 34-п в оспариваемой части не свидетельствует об их несоответствии каким-либо конкретным положениям нормативных правовых актов в области защиты конкуренции.

Не свидетельствуют о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и мнение Круговых О.В. о нарушении ее права в связи с невозможностью продления срока действия свидетельства на осуществление перевозок в результате применения оспариваемых нормативных актов. Данное обстоятельство указывает лишь на принадлежность Круговых О.В. к числу субъектов отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, применение которых повлечет для нее правовые последствия, что предоставляет Круговых О.В. право обратиться с соответствующим административным иском (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), однако не влечет его обязательное удовлетворение.

Прекращение права Круговых О.В. на осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту N 36-3 в связи с отменой маршрута само по себе применительно к положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является основанием для признания недействующими нормативных правовых актов, которыми данный маршрут отменен.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Такие основания для отказа в удовлетворении административного иска по настоящему делу имелись.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда города Брянска от 27 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 11 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Круговых О.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 3 июня 2022 года.