Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 г. по делу N 8а-5217/2022[88а-12841/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В, с участием прокурора Фроловой Е.В.

рассмотрела кассационные жалобы ООО "Бизнес-Эйр", администрации Аксайского района Ростовской области, представителя Резникова Р.А, Резникова П.А. по доверенности Алешина А.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 октября 2021 года, которым отменено решение Ростовского областного суда от 25 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Резникова Р.А, Резникова П.А, Дорошева И.П, Бакалова А.А. о признании недействующим в части генерального плана Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

решением Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 марта 2020 года N утверждены изменения в генеральный план Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области (далее - Генеральный план), в соответствии с которыми на карте функциональных зон Ольгинского сельского поселения предусмотрено расположение "данные изъяты" и в целях создания надлежащих условий для его эксплуатации, приняты решения об исключении ряда земельных участков (частей земельного участка) из границ "данные изъяты", с дальнейшим отнесением этих земель к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, с изменением функционального зонирования земель с зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационных территорий на зону транспортной инфраструктуры.

Решением Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N в Генеральный план внесены изменения, в соответствии с текстовой частью которых:

земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", образованный из состава земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", включен в границы "данные изъяты" в функциональную зону индивидуального жилищного строительства с учетом размещения на данном участке взлетно-посадочной полосы для посадочной площадки;

земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" включен в границы "данные изъяты" в функциональную зону индивидуального жилищного строительства с учетом взлетно-посадочной полосы для посадочной площадки;

земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" включены в границы "данные изъяты" в функциональную зону индивидуального жилищного строительства с учетом размещения на данных земельных участках взлетно-посадочной площадки (взлетно-посадочной полосы, рулежных дорожек, сооружений и оборудования, обеспечивающих взлет, посадку, руление, размещение и обслуживание самолетов, вертолётов);

земли, ограниченные земельными участками с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", включены в границы "данные изъяты" в функциональную зону индивидуального жилищного строительства с учетом размещения на данных земельных участках взлётно-посадочной площадки (взлетно-посадочной полосы, рулежных дорожек, сооружений и оборудования, обеспечивающих взлет, посадку, руление, размещение обслуживание самолётов, вертолетов);

согласно карте функциональных зон, материалам по обоснованию в виде карт, карте планируемого размещения объектов местного значения перечисленные земельные участки и земли, ограниченные земельными участками с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", расположены в зоне планируемой застройки индивидуальными жилыми домами в сочетании с существующей зоной транспортной инфраструктуры, с планируемым размещением на них в существующей зоне транспортной инфраструктуры объектов воздушного транспорта - двух посадочных площадок.

Административные истцы Резников Р.А, Резников П.А, Дорошев И.П, Бакалов А.А, являясь жителями территории Ольгинского сельского поселения и правообладателями объектов недвижимости, расположенных на его территории, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений и дополнений просили признать недействующим Генеральный план в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 марта 2020 года N в части перечисленных градостроительных решений, в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области N от 19 ноября 2020 года в части:

размещения на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" (площадью 136, 01 га), образованном из земельного участка с кадастровым "данные изъяты", взлетно-посадочной полосы для посадочной площадки;

размещения на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" (площадью 35, 68 га), "данные изъяты" (площадью 0, 5 га), "данные изъяты" (площадью 0, 51 га), "данные изъяты" (площадью 0, 2 га), "данные изъяты" (площадью 4, 77 га) взлетно-посадочной площадки (взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, сооружений и оборудования, обеспечивающих взлет, посадку, руление, размещение и обслуживание самолетов и вертолетов);

размещения на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" (площадью 2, 57 га) взлетно-посадочной полосы для посадочной площадки;

размещения на земле неразграниченной государственной собственности общей площадью 0, 85 га, ограниченной земельными участками с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", взлетно-посадочной площадки (взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, сооружений и оборудования, обеспечивающих взлет, посадку, руление, размещение и обслуживание самолетов и вертолетов);

включения в карту функциональных зон Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области и в карту планируемого размещения объектов местного значения Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области посадочных, взлетно-посадочных площадок, взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, сооружений и оборудования, обеспечивающих взлет, посадку, руление, размещение и обслуживание самолетов и вертолетов.

Определением Ростовского областного суда от 25 мая 2021 года производство по административному делу в части административного искового требования о признании не действующим со дня принятия Генерального плана в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 марта 2020 года N "Об утверждении изменений в генеральный план Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области" прекращено.

Решением Ростовского областного суда от 25 мая 2021 года административные исковые требования удовлетворены частично.

Признан не действующим со дня принятия Генеральный план, его текстовая и графическая части (карта планируемого размещения объектов местного значения поселения и карта функциональных зон поселения), утвержденный решением Собрания депутатов Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 30 апреля 2009 года N, в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N "Об утверждении изменений в Генеральный план Ольгинского сельского поселения", в той мере, в какой допускается размещение на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" и на землях, ограниченных земельными участками с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", вновь создаваемых взлетно-посадочной полосы для посадочной площадки, взлетно-посадочной площадки (взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, сооружений и оборудования, обеспечивающих взлет, посадку, руление, размещение и обслуживание самолетов и вертолетов).

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 октября 2021 года решение Ростовского областного суда от 25 мая 2021 года отменено, по делу принято новое решение.

Признан не действующим со дня принятия Генеральный план, утверждённый решением Собрания депутатов Ольгинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 30 апреля 2009 года N, в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N "Об утверждении изменений в генеральный план Ольгинского сельского поселения", в части функционального зонирования, установленного решением Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N "Об утверждении изменений в генеральный план Ольгинского сельского поселения", в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" и земель, ограниченных земельными участками с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты"

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 27 января 2022 года, представитель ООО "БизнесЭйр" ставит вопрос об отмене апелляционного определения как незаконного, принятого с нарушением норм материального права. Обращает внимание суда кассационной инстанции на то, что в ходе рассмотрения дела в полном объеме не исследован вопрос нарушения прав и законных интересов административных истцов оспариваемым Генеральным планом.

В кассационной жалобе, поступившей в суд кассационной инстанции 14 марта 2022 года, администрация Аксайского района Ростовской области ставит вопрос об отмене апелляционного определения как незаконного, принятого с нарушением норм материального права. По её мнению, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

В кассационной жалобе, поступившей в суд кассационной инстанции 12 апреля 2022 года, представитель Резникова Р.А, Резникова П.А. по доверенности Алешин А.В. ставит вопрос об отмене апелляционного определения как незаконного, принятого с нарушением норм материального права. По его мнению, обжалуемым апелляционным определением создана правовая неопределенность вопроса о принципиальной возможности нахождения на территории Ольгинского сельского поселения объектов инфраструктуры аэродрома, эксплуатация которого запрещена судебными постановлениями. Также считает противоречащим нормам градостроительного законодательства вывод суда апелляционной инстанции о том, что порядок принятия и согласования с уполномоченными государственными органами проекта оспариваемых изменений Генерального плана не нарушен.

Определениями судьи от 21 февраля, 16 марта, 15 апреля 2022 года кассационные жалобы с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Заслушав доклад, выслушав административного истца Дорошева И.П, представителя административных истцов Резникова Р.А, Резникова П.А. по доверенности Алешина А.В, представителя ООО "БизнесЭйр" по доверенности Рохмина В.В, поддержавших доводы поданных ими кассационных жалоб, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка генерального плана поселения осуществляется применительно ко всей территории такого поселения. Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

При этом в соответствии со статьей 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, генеральный план как основной документ территориального планирования должен обеспечивать разумный и обоснованный баланс интересов как отдельных частных лиц, так и интересы публичных образований и населения соответствующих территорий.

Федеральный законодатель в статье 208 КАС РФ предусмотрел перечень лиц, которым предоставлено право на предъявление административного иска о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, к которым в том числе отнесены лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).

В соответствии с требованиями пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, наряду с прочим, должен выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

Однако в данном случае суд апелляционной инстанции этот вопрос не включил в круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела.

Из материалов дела видно, что Резников Р.А, Резников П.А, Бакалов А.А, Дорошев И.П. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором они оспаривают Генеральный план в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 марта 2020 года N "Об утверждении изменений в Генеральный план Ольгинского сельского поселения" и в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 марта 2020 года N "Об утверждении изменений в Генеральный план Ольгинского сельского поселения" в отношении перечисленных выше земельных участков, находящихся в собственности ООО "Мидэйр", Шульман Г.А, ООО "БизнеЭйр".

Вместе с тем суд апелляционной инстанции, признавая не действующим в части оспариваемый Генеральный план в редакции решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N "Об утверждении изменений в генеральный план Ольгинского сельского поселения" в отношении спорных земельных участков, преждевременно пришел к выводу о нарушении прав и законных интересов административных истцов.

Так, судами достоверно установлено, что решение Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N "Об утверждении изменений в генеральный план Ольгинского сельского поселения" было принято на основании соответствующего заявления собственников спорных земельных участков.

Требования административного иска мотивированы тем, что административные истцы являются жителями Ольгинского сельского поселения, проживают и имеют объекты недвижимости вблизи от спорной территории, предназначенной Генеральным планом для сохранения и развития в станице Ольгинской инфраструктуры аэродрома, создание которого признано незаконным. Указанное создает угрозу нарушения прав административных истцов на удобную, здоровую и безопасную среду проживания, поскольку действующим законодательством не допускается расположение аэродрома в границах населенного пункта.

Вместе с тем из материалов дела не усматривается, каким образом оспаривамое решение N затрагивает права и законные интересы административных истцов. Фактически административные истцы выражают несогласие с размещением аэродрома в Ольгинском сельском поселении, на территории которой они проживают.

Однако, принимая во внимание положения статей 208, 213 КАС РФ, суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами суда о том, что Резников Р.А, Резников П.А, Бакалов А.А, Дорошев И.П. являются лицами, в отношении которых принят оспариваемый нормативно правовой акт, а также являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В силу пункта 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции, признавая не действующим в части оспариваемый генеральный план, исходил из требований административных истцов являющихся жителями территории, на которую он распространяется.

Между тем исковые требования направлены на признание недействующим Генерального плана в отношении земельных участков, не принадлежащих им на праве собственности, а также не являющихся смежными с объектами недвижимости административных истцов.

Какие-либо доказательства того, что внесенные решением Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 года N изменения в Генеральный план поселка создают препятствия административным истцам по использованию принадлежащих им земельных участков, материалы дела не содержат.

Таким образом, вопрос о нарушении прав и законных интересов административных истцов судом апелляционной инстанции не исследован в полном объеме.

При таком положении принятый по делу судебный акт нельзя признать законным.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 октября 2021 года отменить, административное дело N 3а-22/2021 направить на новое рассмотрение в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 7 июня 2022 года.