Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 июня 2022 г. по делу N 8а-10291/2022[88а-11445/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Мальцевой Е.Г, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года по административному делу N 2а-809/2021 по административному исковому заявлению Мартиросяна Г. С. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия, государственному регистратору Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия Сизяковой А. В. о признании незаконным уведомления от 12 июля 2021 г. о приостановлении государственной регистрации договора аренды земельного участка и понуждении к осуществлению определенных действий.

По первой инстанции решение вынесено Сортавальским городским судом Республики Карелия 18 октября 2021 года

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Мартиросян Г.С, являясь победителем открытого аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером N (далее - спорный участок, участок 451), относящегося к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, заключил с Министерством имущественных и земельных отношений Республики Карелия (далее - Министерство) договор его аренды от 24 июня 2021 г. N 84-м/07 (далее - спорный договор, договор от 24 июня 2021 г.) сроком на 2 года 6 месяцев, после чего стороны данного договора совместно обратились в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия (далее - Управление) с заявлением о его государственной регистрации, проведение которой было приостановлено уведомлением государственного регистратора Управления Сизяковой А.В. от 12 июля 2021 г. N N (далее - решение от 12 июля 2021 г, оспариваемое решение) на основании п. 7 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) в связи с несоответствием содержания договора от 24 июня 2021 г. требованиям пп. 3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ в части определения его срока, который должен составлять 20 лет. Полагая оспариваемое решение нарушающим его права и законные интересы, административный истец просил признать его незаконным и возложить на Управление обязанность провести государственную регистрацию спорного договора.

Решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 18 октября 2021 года административный иск удовлетворен, решение от 12 июля 2021 г. признано незаконным, на Управление возложена обязанность, при отсутствии иных оснований для отказа, произвести государственную регистрацию договора от 24 июня 2021 г. в отношении спорного участка.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 18 октября 2021 года отменено, принято по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказано.

На вступившее в законную силу судебное постановление Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия подало кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Согласно Правилам землепользования и застройки Сортавальского городского поселения, утвержденным решением LVIII сессии II созыва Сортавальского городского поселения от 24 апреля 2013 г. N 282, участок 451 находится в зоне индивидуальной застройки (Ж-3), основным видом разрешенного использования которого является индивидуальное жилищное строительство.

Постановлением администрации Сортавальского городского поселения от 29 июня 2018 г. N 54 утвержден проект планировки и проект межевания территории жилого района "Приозерная 1", согласно которому планировалось образование, в том числе, участка 1, площадью 1500 кв.м, предназначенного для строительства индивидуальных домов.

На основании указанных проекта планировки и проекта межевания территории по заявлению Новожилова Н.В. был подготовлен межевой план, с учетом которого по его же обращению в Министерство 9 декабря 2020 г. осуществлена постановка участка 451 на государственный кадастровый учет.

Согласно данным Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) спорный участок относится к землям населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства, территориальная зона Ж-3 - зона индивидуальной жилой застройки.

После постановки участка 451 на кадастровый учет Новожилов Н.В. обратился 24 декабря 2020 г. в Министерство с заявлением о проведении аукциона "по продаже земельного участка или на право заключения договора аренды" указанного участка для индивидуального жилищного строительства.

По результатам рассмотрения указанного обращения было организовано проведение открытого по составу участников аукциона на право заключения договора аренды спорным участком, с указанием в извещении о проведении аукциона срока его аренды равного 2 годам 6 месяцам. Аналогичный срок аренды содержался в проекте договора, размещенном на официальном сайте.

По результатам проведенного 18 мая 2021 г. открытого аукциона, участие в котором принимали участие 8 граждан (включая Мартиросяна Г.С. и Новожилова Н.В.), административный истец признан его победителем, как предложивший наибольший размер ежегодной арендной платы.

На основании протокола о проведении аукциона 24 июня 2022 г. был подписан спорный договор, который 3 июля 2021 г. сдан на государственную регистрацию, в ходе проведения которой принято оспариваемое решение о приостановлении осуществления государственной регистрации сроком до 12 октября 2021 г.

Правовым основанием его принятия послужил п. 7 ч. 1 ст. 26 Закона N 218-ФЗ, а фактическим - несоответствие срока аренды по договору от 24 июня 2021 г, равного 2 годам 6 месяцам, требованиям пп. 3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ, что влечет невозможность его государственной регистрации.

Поскольку обстоятельства, послужившие основанием для приостановления государственной регистрации оспариваемого решения, устранены не были, с заявлением о прекращении государственной регистрации стороны не обращались, решением от 12 октября 2021 г. административным ответчиком отказано в государственной регистрации договора от 24 июня 2021 г.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку проведение торгов на право заключения договора аренды спорного участка осуществлялось не на основании ст. 39.18 ЗК РФ, а аукцион был открытым по составу участников (участие в котором допускалось не только гражданам), установление срока аренды, равного 2 годам 6 месяцам, соответствует закону.

Вместе с тем, судом первой инстанции не было принято во внимание следующее.

В соответствии с пп. 4 и 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ к основным принципам земельного законодательства относятся участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, а также сочетание интересов общества и законных интересов граждан, в силу которых регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (п. 4 ст. 421 ГК РФ).

Согласно п. 1 ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующими в момент его заключения.

В п. 1 ст. 168 ГК РФ закреплено, что за исключением случаев, предусмотренных п. 2 данной статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п. 2).

Из содержащихся в пп. 73 и 74 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснений следует, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, по общему правилу является оспоримой (п. 1 ст. 168 ГК РФ), за исключением случаев прямого указания закона на ее ничтожность, а также сделок, нарушающих требования закона или иного правового акта и при этом посягающих на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, если из закона не следует, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п. 2 ст. 168 ГК РФ).

Кроме того, договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что федеральный законодатель, будучи связанным конституционными принципами справедливости и равенства прав граждан, обладает достаточно широкой дискрецией при определении конкретных механизмов предоставления гражданам земли, в том числе при установлении условий и оснований, при которых земельные участки должны предоставляться исключительно на торгах. Предоставление земельного участка (прав аренды) на конкурсной основе обеспечивает справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности (определения от 24 сентября 2012 г. N, от 17 февраля 2015 г. N, от 19 июля 2016 г. N и др.).

С учетом изложенного, того обстоятельства, что правоотношения, связанные с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц на доступ к справедливому и открытому распределению объектов публичной собственности, а также публичные интересы по наиболее эффективному их использованию, сделки, на основании которых осуществляется фактическое предоставление земельных участков, могут быть признаны ничтожными, в том числе, без оспаривания результатов торгов (п. 23 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2021 г. N).

По смыслу пп. 1 и 2 ст. 449 ГК РФ нарушения, допущенные на стадии проведения торгов, являются основанием для признания таковых недействительными, что, в свою очередь, влечет недействительность и договора, заключенного по результатам торгов.

При этом положения ст. 449 ГК РФ о недействительности торгов, проведенных с нарушением правил, установленных законом, не исключают возможность самостоятельного оспаривания заключенных на торгах сделок по иным основаниям, не связанным с нарушениями процедурного характера. При ином подходе следовало бы признать допустимость совершения по результатам торгов заведомо незаконных сделок, игнорирующих любые требования закона, не относящиеся к порядку проведения торгов.

Статьей 39.8 ЗК РФ установлены особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, отступление от которых (в том числе, в части установления срока аренды, не отвечающего требованиям пп. 8 и 9 указанной статьи) может являться основанием для его квалификации в качестве ничтожной сделки (п. 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2020), определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2020 г. N 310- ЭС19-16588).

По обстоятельствам настоящего дела спорный участок предназначен для индивидуального жилищного строительства, а с заявлением о его образовании, постановке на кадастровый учет и о проведении торгов обратился гражданин.

Допуская по общему правилу в пп. 8 и 9 ст. 39.8 ЗК РФ вариативность при определении продолжительности договоров аренды земельных участков, применительно к срокам аренды земельных участков, предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного строительства либо допускающих такое строительство, законодателем в пп. 3 и. 8 указанной статьи императивно закреплен срок, равный 20 годам, что само по себе свидетельствует об отступлении содержания спорного договора от требований законодательства Российской Федерации.

Тот факт, что указанные действия были совершены в обход установленной специальной нормой ст. 39.18 ЗК РФ процедуры, не давало Министерству оснований, как при организации торгов, так и при извещении о проведении аукциона и размещении проекта договора аренды (пп. 9 п. 21, п. 22 ст. 39.11 ЗК РФ), для установления срока аренды, определяемого в соответствии с п. 9 ст. 39.8 ЗК РФ, а не прямо установленного пп. 3 п. 8 указанной статьи.

Следовательно, условие договора от 24 июня 2021 г. о сроке аренды спорного участка, как не отвечающее пп. 3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ, в силу п. 4 ст. 421, п. 1 ст. 422, ч. 2 ст. 168 ГК РФ является ничтожным.

Таким образом, указанный договор не мог быть зарегистрирован в силу пп. 7 и 13 ч. 1 ст. 26 Закона N 218-ФЗ.

При этом судебная коллегия исходит из того, что из оспариваемого решения с очевидностью следует, что оно было принято именно по тем основаниям, что срок аренды по договору от 24 июня 2021 г. не отвечает указанным выше требованиям закона, в связи с чем именно данное обстоятельство являлось предметом рассмотрения государственного регистратора.

Соответственно, само по себе то обстоятельство, что в качестве правового основания для принятия оспариваемого решения послужил только п. 7 ч. 1 ст. 26 Закона N 218-ФЗ, не является отступлением от принципа недопустимости замены основания принятого решения (п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").

Изложенные выше выводы также подтверждаются следующим.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, регламентируется главой V.1 ЗК РФ, введенной в него Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ).

В пояснительной записке к внесенному Правительством Российской Федерации законопроекту, по результатам рассмотрения которого без сущностных изменений был принят указанный Федеральный закон, отмечено наличие противоречивости существовавшего нормативно-правового регулирования порядка предоставления земельных участков, в том числе в целях строительства, что создавало условия для злоупотреблений со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, в целях устранения которых предлагалось усовершенствовать порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, сделав его максимально прозрачным и понятным, обеспечив равный доступ к земельным ресурсам.

Содержащиеся в законопроекте положения пп. 3 п. 8, п. 9 ст. 39.8, ст.ст. 39.11, 39.18 не претерпели концептуальных изменений по результатам его обсуждения в ходе законодательного процесса, в связи с чем в своей сущностной части содержатся в соответствующих нормах ЗК РФ.

Поскольку изменение законодательного регулирования было направлено на упрощение порядка предоставления земельных участков и обеспечение равного доступа к земельным ресурсам, результатом указанных изменений в части земельных участков, предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного строительства либо допускающих такое строительство, явилось создание установленного ст. 39.18 ЗК РФ механизма, предполагающего сочетание простоты и доступности для граждан, не обладающих специальными познаниями, в реализации права на доступ к социально значимым земельным участкам, обеспечивающим возможность жилищного строительства, а также соблюдение прав иных граждан на доступ к таким участкам.

Указанный единый порядок предоставления гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства либо допускающих такое строительство не может быть самостоятельно изменен исключительно по воле заявителя, обращающегося не в установленном ст. 39.18 ЗК РФ порядке, являющимся специальным для указанной категории лиц, и, как следствие, имеющей приоритет по отношению к общему порядку подачи заявлений об организации проведения торгов в соответствии с пп. 6 п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ.

В противном случае будет нарушен конституционный принцип равного доступа к земельным ресурсам лиц, относящихся к одной категории (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Из предписаний пп. 1 п. 1, пп. 2, 4, 7 ст. 39.18 ЗК РФ следует, что в случае подачи гражданином заявления о предоставлении земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства либо допускающего такое строительство, в обязательном порядке осуществляется информирование неопределенного круга граждан посредством опубликования сведений о его предстоящем предоставлении, а в случае поступления простого заявления от любого гражданина о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка, - осуществляется подготовка к проведению аукциона.

Данный порядок позволяет неопределенному кругу граждан, заинтересованным в приобретении земельного участка, не только заявить об этом, но организационно и финансово подготовиться к участию в торгах.

При этом механизм ст. 39.18 ЗК РФ, регулируя особенности предоставления гражданам земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства либо допускающих такое строительство, исходя из социальной и конституционной значимости жилища, а также учитывая очевидно меньшие финансовые и организационные возможности граждан при осуществлении жилищного строительства, с учетом пп. 3 п. 8, п. 9 ст. 39.8 ЗК РФ устанавливает более привлекательные и посильные для граждан сроки аренды в целях строительства, существенно превышающие сроки, устанавливаемые для иных лиц, что непосредственно сказывается на потребительских качествах участка, его экономических (стоимостных) характеристиках (применительно к правовой позиции, содержащейся в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2021 г. N666-0).

Указанное особенно актуально в контексте пп. 3.1 п. 2 ст. 235, ст. 239.1 ГК РФ, допускающих возможность принудительного отчуждения объекта незавершенного строительства в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, в том числе, ввиду истечения его срока и положений п. 15 ст. 39.18 ЗК РФ.

Кроме того, судебной коллегией отмечается, что устанавливаемый в соответствии с п. 9 ст. 39.8 ЗК РФ срок определяется не только с учетом сроков строительства зданий, но и предполагает необходимость выполнения инженерных изысканий, а также осуществление архитектурно-строительного проектирования, выполнение которых при осуществлении строительства непосредственно гражданами на предоставленном им участке по общему правилу не требуется (ч. 1 ст. 47, ч. 3 ст. 48 ГрК РФ).

Соответственно, установление для граждан срока аренды исходя из сроков, определяемых для организаций и индивидуальных предпринимателей, очевидно не отвечает целям правового регулирования п. 9 ст. 39.8 ЗК РФ, призванного как обеспечить наиболее эффективное использование публичных земельных участков, так и не допустить истечения срока аренды до окончания строительства, с учетом возможных отклонений от его нормального хода, что, в итоге, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, выражающееся в существенном снижении числа граждан, участвующих в аукционе на предложенных Министерством условиях.

Само по себе то обстоятельство, что аукцион на право заключения договора аренды спорного участка проводился открытым по составу участников, а не только для граждан (п. 9, абзац второй п. 10 ст. 39.11 ЗК РФ), с учетом вышеизложенных обстоятельств, а также действий инициатора его проведения, направленных на обход предусмотренного ст. 39.18 ЗК РФ порядка его предоставления, не может являться основанием для установления для граждан срока аренды, не отвечающего прямому предписанию пп. 3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда первой инстанции было отменено в связи с нарушением норм материального права (п. 2 ст. 309, п. 4 ч. 2, п. 3 ч. 3 ст. 310 КАС РФ) с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была бы дана оценка судом апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судом апелляционной инстанции доказательств и оспариванию обоснованности выводов суда об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года по административному исковому заявлению Мартиросяна Г. С. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия, государственному регистратору Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия Сизяковой А. В. о признании незаконным уведомления от 12 июля 2021 г. о приостановлении государственной регистрации договора аренды земельного участка и понуждении к осуществлению определенных действий, оставить без изменения, кассационную жалобу Мартиросяна Г. С. - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 июня 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: