Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 мая 2022 г. по делу N 8а-9574/2022[88а-16481/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Капункина Ю.Б, Усенко Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Ростовской области, поступившую в суд первой инстанции 24 февраля 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими пункты 1-3 части 1, части 1.1.статьи 7, части 9 статьи 8, части 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 года N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области".

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснение прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фроловой Е.В, представителей Законодательного Собрания Ростовской области Сухаревского И.А. и Бардахчьян М.Э, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

22 октября 2004 г. Законодательным Собранием Ростовской области принят Областной закон N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" (далее также Областной Закон N 174-ЗС), устанавливающий условия и порядок предоставления государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета.

Частью 1 статьи 7 Областного Закона 174-ЗС предусмотрено право на получение адресной социальной помощи в виде социального пособия следующих категорий граждан:

1) малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения;

2) малоимущие семьи, состоящие только из неработающих граждан пенсионного возраста и (или) неработающих инвалидов I и (или) II групп, или малоимущие одиноко проживающие граждане из их числа, среднедушевой доход которых не превышает полуторную величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения;

3) малоимущие семьи, в составе которых имеются дети-инвалиды, среднедушевой доход которых не превышает полуторную величину прожиточного минимума для детей в Ростовской области.

Согласно части 1.1 статьи 7 Областного Закона 174-ЗС право на получение адресной социальной помощи в виде натуральной помощи имеют малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане Российской Федерации, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

В соответствии со вторым предложением части 9 статьи 8 Областного Закона 174-ЗС при необходимости проведения дополнительной проверки (комиссионного обследования) представленных документов орган социальной защиты населения в указанный срок направляет лицу, претендующему на получение адресной социальной помощи, уведомление о проведении такой проверки.

Согласно части 2 статьи 8.2 Областного Закона 174-ЗС право на получение социального пособия на основании социального контракта имеют малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области, имеющие по не зависящим от них причинам среднедушевой доход, размер которого ниже величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений исковых требований просил признать недействующими пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 9 статьи 8, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той части, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения.

В обоснование требований прокурор сослался на то, что оспариваемые нормы областного закона противоречат Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее также Федеральный Закон 178-ФЗ) и Федеральному закону от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (далее также Федеральный Закон 134-ФЗ), что приводит к определению иных условий для отнесения к малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам без учета той или иной социально-демографической группы, нежели тех, которые предусмотрены Федеральным Законом 178-ФЗ.

Административный истец полагает, что региональный законодатель при определении величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина не учитывает величины прожиточных минимумов в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения, что приводит к сужению круга лиц, имеющих право на государственную социальную поддержку, определенного статьей 7 Федерального Закона 178-ФЗ.

Решением Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 9 статьи 8, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года решение Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года отменено. По делу принято новое решение, которым признано недействующими с момента вступления в силу решения суда пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 г. "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той мере, в которой им допускается предоставление государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам без учета величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель Законодательного Собрания Ростовской области выражает несогласие с вынесенными апелляционным определением, считает его незаконным, необоснованным, просит отменить обжалуемый судебный акт, оставить в силе решение суда первой инстанции.

На кассационную жалобу поступил отзыв от представителя губернатора Ростовской области, в котором представитель просит удовлетворить кассационную жалобу.

На кассационную жалобу поступили возражения и.о. прокурора Ростовской области, в котором просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители Законодательного Собрания Ростовской области Сухаревский И.А. и Бардахчьян М.Э. доводы кассационной жалобы поддержали, просили отменить апелляционное определение, решение суда первой инстанции оставить в силе.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В. возражала доводам кассационной жалобы, просила оставить кассационную жалобу без удовлетворения. Полагала, что апелляционное определение подлежит изменению, просила признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 года N174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 года "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той мере, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемый судебный акт подлежит изменению, что обусловлено следующим.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, исходил из того что применение в пунктах 1, 2 части 1, части 1.1 статьи 7, части 2 ст.8.2 Областного Закона N 174-ЗС прожиточного минимума в целом по Ростовской области согласуется с требованиями абзаца 2 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ.

По мнению суда, в данном случае величина прожиточного минимума малоимущей семьи или одиноко проживающего гражданина не обязательно должна быть тождественна величинам прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально демографических групп, поскольку указанные величины учитываются при подсчете усредненного прожиточного минимума на душу населения.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии противоречий.

Суд первой инстанции посчитал, что, поскольку форма и условия учета величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально демографических групп, на федеральном уровне не регламентированы, следовательно, отсутствуют федеральные нормативные положения, конкретизирующие порядок исполнения указанного положения федерального закона.

Суд апелляционной инстанции правильно не согласился с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на неправильном истолковании правовых норм, регулирующих спорные правоотношения.

Делая вывод о том, что федеральный законодатель не возлагал на регионального законодателя обязанность принимать во внимание прожиточные минимумы для соответствующих социально-демографических групп, поскольку отсутствуют федеральные положения, конкретизирующие конкретный порядок определения в данных целях величины прожиточного минимума; суд не принял во внимание, что установленное в Ростовской области правовое регулирование приводит к определению иных условий, нежели тех, которые предусмотрены Федеральным Законом N 178-ФЗ.

Как следует из положений абзаца 5 статьи 1 Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в ней определены основные социально-демографические группы населения, к числу которых относятся трудоспособное население, пенсионеры, дети.

Конкретизируя категории граждан, относящиеся к числу получателей государственной социальной помощи, федеральный законодатель в абзаце 1 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ, указал, что к числу получателей относятся малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан.

При этом в абзаце 2 данной статьи федеральный законодатель подчеркнул, что порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Таким образом, из буквального толкования данных норм федерального закона следует, что полномочия субъекта Российской Федерации по установлению размера, условий и порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи предполагают их распространение на лиц, определенных в статье 7 Федерального Закона N 178-ФЗ с учетом применения конкретных величин, учитывающих принадлежность граждан к различным социально-демографическим группам.

Фактически данные предписания Федерального Закона N 178-ФЗ об учете величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп, направлены на конкретизацию применения положений Областного Закона N 134-ФЗ при установлении порядка определения величины прожиточного минимума граждан (в том числе членов семьи) в целях их отнесения к получателям социальных пособий.

Иной подход исключал бы необходимость установления в специальной норме Федерального Закона N 178-ФЗ зависимость величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина в целях получения социальной помощи от социально-демографических групп населения.

Отсюда следует, что выводы судебного акта суда первой инстанции о законодательной неурегулированности условий учета величин прожиточных минимумов, позволяющих, по мнению суда, соотносить право на получение социальной помощи с величиной усредненного прожиточного минимума, а не с величиной прожиточного минимума для социально-демографических групп; противоречат установленным по делу обстоятельствам.

Предусматривая в абзаце 2 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ необходимость учета при определении величины прожиточного минимума принадлежности гражданина к конкретной социально-демографической группе, федеральный законодатель тем самым установилособенности определения региональными органами критериев получателей социальной помощи. При этом компетенция регионального законодателя при определении порядка расчета нуждаемости фактически ограничена данными положениями, которыми предусмотрена обязательность учёта минимума для социально-демографических групп.

Вместе с тем, как следует из пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного Закона N 174-ЗС, в региональном законе было установлено, что право на получение социальной помощи поставлено в зависимость от общей величины прожиточного минимума в целом по области на душу населения или исходя из прожиточного минимума для одной из категорий получателей (семьи, в составе которых имеются дети-инвалиды) в зависимости от величины прожиточного минимума одного только члена семьи (минимум для детей).

Таким образом, на уровне субъекта федерации в данном конкретном случае не была учтена установленная федеральным законом необходимость установления дифференцированного подхода при определении прожиточного минимума, исходя из отнесения к различным социально-демографическим группам каждого из участвующих в расчёте граждан.

Высказанная судом первой инстанции позиция не согласуется с вышеизложенными нормами федерального законодательства, а выводы судебного акта о праве применения законодателем субъекта Российской Федерации величины прожиточного минимума в целом по региону, как усредненного (подушевого) показателя, основаны на ошибочном толковании абзаца 2 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ.

По мнению судебной коллегии, суд первой инстанции ошибочно не учёл, что положения данного закона однозначно и определенно указывают на категорию прожиточных минимумов, используемых в целях данного федерального закона, а именно: исходя из прожиточного минимума по социально-демографическим группам.

Таким образом, выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска сделаны необоснованно, так как требования прокурора направлены на приведение регионального закона в соответствие с федеральным законодательством, поскольку положения Областного закона N 174-ЗС противоречат нормам Федерального Закона N 178-ФЗ.

Согласно части первой статьи 213 КАС РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об удовлетворении соответствующего искового заявления.

Ввиду изложенного суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, так как судебный акт принят с существенным нарушениями норм права, повлиявшими на исход дела.

Определяя период, с которого подлежат признанию недействующими оспариваемые нормы суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку оспариваемые нормы Областного закона N 174-ЗС до вынесения апелляционного определения применялись, и на их основании реализовывались права граждан и формировалась расходная часть областного бюджета, следовательно, оспариваемые положения подлежат признанию недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

Между тем апелляционное определение подлежит изменению.

В кассационной жалобе представитель Законодательного Собрания Ростовской области приводит довод о том, что в результате принятого апелляционного определения из получателей адресной социальной помощи будут исключены пенсионеры, чей доход больше прожиточного минимума установленного для пенсионеров, но меньше величины прожиточного в расчете на душу населения.

Так, в Ростовской области в 2022 году величина прожиточного минимума в расчете на душу населения составляет 11 895 рублей, а величина прожиточного минимума для пенсионеров - 10 230 рублей (постановление Правительства Ростовской области от 6 сентября 2021 года N 711).

Таким образом, одиноко проживающие пенсионеры со среднедушевым доходом выше прожиточного минимума для пенсионеров 10230 рублей, но меньше 11895 рублей (величина прожиточного минимума в расчете на душу населения) будут исключены из получателей адресной социальной помощи, что ухудшает их положение.

В связи с изложенным судебная коллегия считает необходимым изменить апелляционное определение не передовая дело на новое рассмотрение, признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 года N174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 года "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той мере, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года изменить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 года N174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 года "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той мере, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 12 мая 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Ю.Б. Капункин Н.В. Усенко