Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 июня 2022 г. по делу N 8а-8793/2022[88а-9866/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс", поданной через суд первой инстанции 4 апреля 2022 года, по кассационной жалобе Законодательного собрания Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 6 мая 2022 года, по кассационной жалобе Губернатора Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 11 мая 2022 года, по кассационному представлению прокуратуры Иркутской области, поданному в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции 30 мая 2022 года, по кассационной жалобе Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 19 мая 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года по административному делу N 3а-174/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс" о признании недействующими отдельных положений Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс" Мироновой А.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, пояснения представителя Законодательного Собрания Иркутской области Церлюк Т.В, представителя Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области Матвеевой Е.Г, поддержавших доводы кассационных жалоб, пояснения старшего помощника прокурора Иркутской области Каримовой О.А, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 25 декабря 2015 года N 34/1а-ЗС принят Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области" (далее - Закон N 145-ОЗ).

Статьей 13 данного закона установлено, что уполномоченный орган, уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) указанных в части 5 статьи 29 Федерального закона;

2) несоответствие осуществляемых регулярных перевозок условиям свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, допущенное по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя или участника договора простого товарищества, которым выдано соответствующее свидетельство, и установленное уполномоченным органом пять или более раз подряд в течение трехсот шестидесяти пяти календарных дней со дня первого установления такого несоответствия.

ООО "Транс-Экспресс" обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 2 статьи 13 Закона N 145-ОЗ, указав в обоснование на его противоречие статье 35, части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ от 13 июля 2015 года "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также содержит в себе признаки коррупциогенных факторов. Считает, что формулировка оспариваемой нормы является двусмысленной, порождает разночтения и позволяет правоприменителям действовать в обход норм федерального законодательства, поскольку не содержит указания на порядок выявления полномочным органом несоответствия производимых регулярных перевозок условиям свидетельства об осуществлении перевозок, не определяет сам полномочный орган, не позволяет сделать вывод о том, каким документом оформляется выявленное нарушение, не определяет порядок обжалования решения данного органа. Неоднозначное толкование устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность произвольного применения исключения из правил, тем самым создает условия для злоупотребления со стороны уполномоченного органа и предпосылки для ущемления прав и интересов общества.

Решением Иркутского областного суда от 10 августа 2021 года в удовлетворении требований административного истца отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года решение Иркутского областного суда от 10 августа 2021 года отменено, принято новое решение о признании недействующим с даты принятия апелляционного определения пункта 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области".

В кассационной жалобе ООО "Транс-Экспресс" ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года в части определения судом апелляционной инстанции даты признания недействующим оспариваемого пункта нормативного правового акта, настаивая на признании его недействующим с даты его принятия, поскольку иное не восстанавливает нарушенные права и законные интересы административного истца.

В кассационной жалобе Законодательное собрание Иркутской области ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года с оставлением в силе решения суда первой инстанции, указывая на нарушение судом норм материального права.

Полагает, что нарушение условий о характеристиках транспортных средств, предусмотренных картой маршрута, не может одновременно являться нарушением аналогичных условий свидетельства об осуществлении перевозок, поскольку исходя из спорных правоотношений и оспариваемого пункта нормативного правового акта, административный истец, являясь перевозчиком пассажиров и багажа по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, обязан в соответствии с выданным по результатам открытого конкурса свидетельством осуществлять перевозки с использованием транспортных средств, максимальный срок эксплуатации которых составляет 5 лет. Поскольку такая обязанность административным истцом не исполнялась, за допущенное нарушение он был привлечен к ответственности в соответствии оспариваемой нормой права, которая не дает ни расширительного толкования, ни излагает в иной редакции положения пункта 7 части 1, пунктов 1-4.1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ, которыми установлены основания обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Оспариваемая норма не является санкцией, не вводит ответственность за нарушение условий свидетельства и не прекращает его.

В кассационных жалобах Губернатор Иркутской области и Министерство транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области просят об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года с оставлением в силе решения суда первой инстанции, приводя доводы, аналогичные доводам кассационной жалобы Законодательного собрания Иркутской области.

В кассационном представлении прокуратура Иркутской области настаивает на отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года и оставлении в силе решения суда первой инстанции, указывая на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела.

Полагает, что суд апелляционной инстанции без достаточных оснований сделал вывод о том, что формулировка пункта 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года дублирует и изменяет отдельные федеральные нормы закона. В оспариваемом судебном акте фактически отождествлены свидетельство на право осуществления перевозок и карта маршрутов, тогда как в соответствии со статьями 27, 28 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" свидетельство и карта маршрута являются разными документами.

В связи с отсутствием в действующем законодательстве каких-либо иных специальных норм, устанавливающих ответственность перевозчика за неисполнение условий выданных свидетельств, оспариваемое положение пункта 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области" дает возможность дополнительного правового регулирования публичных вопросов организации пассажирских перевозок, контроля за выполнением перевозчиками принятых обязательств в рамках выданных свидетельств, обеспечения безопасности граждан.

Считает, что административный истец оспаривает положения данной нормы не в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов или устранения угрозы их нарушения, а для избежания ответственности за нарушение условий свидетельства использованием на длительном маршруте в северные районы области "старого" автотранспорта.

Обществом с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс" относительно доводов кассационных жалоб Законодательного собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области, а также кассационного представления прокуратуры Иркутской области принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судом апелляционной инстанции.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, установив и проанализировав обстоятельства, связанные с процедурой принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, пришел к выводу о том, что данный нормативный правовой акт, с отдельным положением которого не согласен административный истец, принят уполномоченным органом в пределах компетенции и с соблюдением порядка опубликования, а также правил введения в действие.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое положение пункта 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об удовлетворении требований административного истца, также исходил из соблюдения административным ответчиком полномочий на принятие нормативного правого акта, процедуры принятия, порядка опубликования и вступления в законную силу, и по данным основаниям судебным акт в кассационном порядке не обжалуется.

Проанализировав положения Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что законом субъекта Российской Федерации могут быть урегулированы лишь те отношения по организации регулярных перевозок, которые не урегулированы федеральными нормативными правовыми актами, в частности Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, а широта формулировки спорного основания для обращения полномочного органа с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок приводит к дублированию и изменению отдельных федеральных норм.

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, суд пришел к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня принятия апелляционного определения.

Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными.

Оспариваемый в части Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ регулирует отношения в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Иркутской области.

При рассмотрении настоящего административного дела суд апелляционной инстанции правильно исходил из того, что регулируемые названным законом вопросы относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции, оценив представленные доказательства, правильно установил, что оспариваемый в части Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ принят полномочным органом и опубликован в установленном порядке.

Пунктом 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области" установлено, что уполномоченный орган, уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств: несоответствие осуществляемых регулярных перевозок условиям свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, допущенное по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя или участника договора простого товарищества, которым выдано соответствующее свидетельство, и установленное уполномоченным органом пять или более раз подряд в течение трехсот шестидесяти пяти календарных дней со дня первого установления такого несоответствия.

Действующим федеральным законодательством, а именно пунктами 2 и 5 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств: неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 3 - 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 2); иные обстоятельства, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок) (пункт 5).

Таким образом, суд апелляционной инстанции с учетом указанных норм права в их системном единстве с положениями части 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пришел к обоснованному выводу о том, что правоотношения по организации регулярных перевозок, регулируемые оспариваемым по настоящему делу пунктом Закона, уже урегулированы федеральным законодательством, а именно положениями пунктов 2 и 5 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

При этом суд правильно указал, что оспариваемый пункт 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области" противоречит положениям пунктов 2 и 5 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, которыми установлены иные, нежели в Законе Иркутской области основания обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Применительно к данному основанию, установленному Законом Иркутской области, не требуется соблюдение процедуры предварительного неоднократного в течение года привлечения лица, которому выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, являются коррупциогенными факторами.

Таким образом, оспариваемая норма устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключения из правил, тем самым создающая условия для проявления коррупции, что в силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" является коррупциогенным фактором.

При таких обстоятельствах апелляционное определение Судебной коллегии Пятого апелляционного суда общей юрисдикции является законным и обоснованным.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с доводами кассационных жалоб и кассационного представления о том, что оспариваемая норма дополняет и конкретизирует положения, закрепленные в пункте 5 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Действительно, пунктом 5 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении иных обстоятельств, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Однако, исходя из вышеизложенных выводов, наличие данной правовой нормы не может повлиять на вывод суда о противоречии оспариваемого по настоящему административному делу пункта 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области" положениям вышеназванных федеральных законов.

Доводы кассационных жалоб и кассационного представления повторяют позицию заявителей в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемом судебном акте указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование авторами кассационных жалоб и кассационного представления положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Кассационные жалобы и кассационное представление не содержат оснований, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов.

Поскольку принятое решение суда апелляционной инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, то оснований, предусмотренных законом для его отмены в кассационном порядке порядке и удовлетворения кассационных жалоб и кассационного представления, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи