Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 г. по делу N 66а-615/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Белоногого А.В, Шадриной Е.В, при секретаре - помощнике судьи Шевченко Ю.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-27/2022 по административному исковому заявлению Дмитриева Павла Брониславовича, Анохина Олега Юрьевича и Першина Алексея Юрьевича о признании недействующим Закона Курганской области от 10 декабря 2021 г. N 143 "О преобразовании муниципальных образований путем объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, во вновь образованное муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и внесении изменений в некоторые законы Курганской области" по апелляционной жалобе Дмитриева Павла Брониславовича и Анохина Олега Юрьевича на решение Курганского областного суда от 13 апреля 2022 г, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения Дмитриева П.Б, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Курганской областной Думы Красиковой Т.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 ноября 2021 г. Курганской областной Думой принят Закон N 143 "О преобразовании муниципальных образований путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, во вновь образованное муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и внесении изменений в некоторые законы Курганской области" (далее - Закон), который подписан Губернатором Курганской области 10 декабря 2021 г, 13 декабря 2021 г. опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и вступил в силу с 24 декабря 2021 г.

Данным Законом поселения, входящие в состав Юргамышского района Курганской области: Юргамышский поссовет Юргамышского района Курганской области, Вилкинский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Гагарьевский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Гороховский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Карасинский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Кипельский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Кислянский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Красноуральский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Островской сельсовет Юргамышского района Курганской области, Лесковский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Скоблинский сельсовет Юргамышского района Курганской области, Чинеевский сельсовет Юргамышского района Курганской области преобразованы путём объединения во вновь образованное муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области. Вновь образованное муниципальное образование наделено статусом муниципального округа. Установлено, что днём создания вновь образованного муниципального образования является день вступления в силу Закона; со дня создания вновь образованного муниципального образования преобразуемые муниципальные образования и муниципальное образование Юргамышский район Курганской области утрачивают статус муниципального образования (статья 1).

В Законе также регламентированы вопросы численности депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, избрания первого главы вновь образованного муниципального образования и сроков полномочий депутатов представительного органа первого созыва и первого главы вновь образованного муниципального образования (статья 2); проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, полномочий органов местного самоуправления до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, действия муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, правопреемства органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (статья 3); истечения полномочий избирательных комиссий преобразуемых муниципальных образований, формирования избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования и её полномочий, вида избирательной системы, на основе которой проводятся выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, утверждения схемы избирательных округов и её опубликования, материально-технического обеспечения проведения выборов депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования (статья 4); установления переходного периода (статья 5); внесения изменений в Закон Курганской области от 27 декабря 2007 г..N 316 "Об административно-территориальном устройстве Курганской области" (статья 6); внесения изменений в Закон Курганской области от 6 июля 2004 г..N 419 "О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального округа, муниципального района, сельского поселения, городского поселения, о месте нахождения представительных органов

городских округов, муниципальных округов, муниципальных районов, сельских поселений, об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)" (статья 7); порядка вступления в силу данного Закона и применения его статьи 2 (статья 8).

Дмитриев П.Б, Анохин О.Ю. и Першин А.Ю, проживающие на территории Юргамышского поссовета Юргамышского района Курганской области, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать названный Закон недействующим, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениями которого установлено, что объединение поселений, входящих в состав муниципального района, не может осуществляться при отсутствии согласия населения двух и более поселений, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что вопреки установленной процедуре, оспариваемый Закон принят без согласия двух муниципальных образований Юргамышского района Курганской области: Красноуральского сельсовета и Юргамышского поссовета.

Также ссылались на то, что 31 марта 2021 г. Юргамышской поселковой Думой были рассмотрены вопросы о сложении полномочий пяти депутатов и досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, решения по которым в отсутствии кворума не принимались, вместе с тем, в соответствии с установленным правилом прекращения полномочий депутата с момента подачи заявления об отставке по собственному желанию, в дальнейшем Дума осталась в неправомочном составе и не могла принять решение о выражении согласия на объединение поселения с другими поселениями в одно муниципальное образование со статусом муниципального округа.

В результате принятия Закона нарушаются их права на участие в местном самоуправлении и права быть депутатами на территориях преобразуемых поселений, поскольку оспариваемым актом поселения упраздняются.

Решением Курганского областного суда от 13 апреля 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы Курганской областной Думой и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что Закон принят в пределах полномочий Курганской областной Думы, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и утверждения, а также официального опубликования и введению его в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учётом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со статьёй 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон о местном самоуправлении) преобразованием муниципальных образований в том числе является объединение муниципальных образований (часть 1);

преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2);

объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечёт наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (часть 3.1-1).

Вопросы о преобразовании муниципального образования выносятся на публичные слушания (пункт 4 части 3 статьи 28 Закона о местном самоуправлении).

Судом установлено и из материалов дела следует, что 26 мая 2021 г. N 64 Юргамышской районной Думой принято решение внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект закона Курганской области "О преобразовании муниципальных образований путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, во вновь образованное муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области".

Принятию такого решения предшествовало проведение публичных слушаний на территории всех 12 поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, и принятие соответствующих решений представительными органами данных поселений.

Так, согласно Рекомендациям по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Юргамышской поселковой Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 20 апреля 2021 г. участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Юргамышскую поселковую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Юргамышской поселковой Думы от 23 апреля 2021 г. N 11 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Юргамышского поссовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Из Рекомендаций по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Вилкинской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 12 мая 2021 г. следует, что участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Вилкинскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Вилкинской сельской Думы от 14 мая 2021 г. N 10 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Вилкинского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Согласно Рекомендациям по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Гагарьевской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 12 апреля 2021 г. участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Гагарьевскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Гагарьевской сельской Думы от 13 апреля 2021 г. N 3 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Гагарьевского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

В Рекомендациях по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Гороховской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 15 апреля 2021 г. указано, что участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Гороховскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Гороховской сельской Думы от 19 апреля 2021 г. N 34 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Гороховского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Согласно Рекомендациям по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Карасинской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 12 апреля 2021 г. участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Карасинскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Карасинской сельской Думы от 13 апреля 2021 г. N 6 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Карасинского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

В Рекомендациях по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Кипельской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 12 апреля 2021 г. указано, что участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Кипельскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Кипельской сельской Думы от 13 апреля 2021 г. N 70 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Кипельского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Из Рекомендаций по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Кислянской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 13 апреля 2021 г. следует, что участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Кислянскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Кислянской сельской Думы от 14 апреля 2021 г. N 10 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Кислянского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Согласно Заключению по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Красноуральской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Красноуральскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Красноуральской сельской Думы от 26 апреля 2021 г. N 10 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено несогласие населения Красноуральского сельсовета на такое преобразование.

Согласно Рекомендациям по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Островской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 13 апреля 2021 г. участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Островскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Островской сельской Думы от 19 апреля 2021 г. N 6 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Островского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

В Рекомендациях по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Лесковской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 15 апреля 2021 г. указано, что участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Лесковскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Лесковской сельской Думы от 20 апреля 2021 г. N 4 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Лесковского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Согласно Рекомендациям по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Скоблинской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 15 апреля 2021 г. участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Скоблинскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Скоблинской сельской Думы от 19 апреля 2021 г. N 8 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Скоблинского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Из Рекомендаций по итогам проведения публичных слушаний по проекту решения Чинеевской сельской Думы "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" от 5 мая 2021 г. следует, что участники публичных слушаний большинством голосов приняли решение направить указанный проект в Чинеевскую сельскую Думу для рассмотрения и принятия.

Решением Чинеевской сельской Думы от 11 мая 2021 г. N 7 "О преобразовании всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, путём их объединения" выражено согласие населения Чинеевского сельсовета на такое преобразование путём объединения всех поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, в одно муниципальное образование - Юргамышский муниципальный округ Курганской области и предложено Юргамышской районной Думе разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу проект соответствующего закона Курганской области.

Таким образом, из 12 поселений, входящих в состав Юргамышского района Курганской области, выражено несогласие населения с преобразованием муниципальных образований представительным органом лишь одного поселения - Красноуральского сельсовета, а потому суд правомерно пришёл к выводу о соблюдении при принятии Закона процедуры, установленной Законом о местном самоуправлении.

Вопреки доводам административных истцов, как справедливо указано судом, обстоятельства обсуждения вопросов и принятия решений на внеочередном заседании Юргамышской поселковой Думы, состоявшемся 31 марта 2021 г, правового значения для дела не имеют, вместе с тем, они являлись предметом судебной проверки при рассмотрении административного дела N 2а-539/2021 по административному иску Першина А.Ю. к председателю Юргамышской поселковой Думы, Юргамышской поселковой Думе о признании недействительным протокола заседания Думы от 31 марта 2021 г. N 22 и признании незаконными действий по внесению в него недостоверных сведений. Решением Юргамышского районного суда Курганской области от 23 декабря 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 23 марта 2022 г, в удовлетворении заявленных требований отказано. В данном судебном акте нашло отражение, что решение о досрочном прекращении полномочий пяти депутатов в установленном законом порядке названной Думой принято не было, а суждения административных истцов о том, что полномочия депутата в случае подачи им заявления о досрочном сложении полномочий по собственному желанию прекращаются с момента такого волеизъявления, основаны на неправильном истолковании норм материального права.

Противоречия иных положений Закона законодательству, имеющему большую юридическую силу, судебная коллегия не усматривает.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом верно, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументировано изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского областного суда от 13 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Дмитриева Павла Брониславовича и Анохина Олега Юрьевича - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Курганский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи