Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 22 июня 2022 г. по делу N 8а-8823/2022[88а-10482/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Смирновой О. А. на решение Псковского городского суда Псковской области от 25 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 14 октября 2021 года по административному делу N 2а-509/2021 по административному исковому заявлению Смирновой О. А. к Комитету по управлению государственным имуществом Псковской области о признании приказа незаконным, обязании устранить нарушения прав путем повторного рассмотрения вопроса о корректировке контура массива территории.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Смирновой О.А. - Федоровой О.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, пояснения представителя Комитета по управлению государственным имуществом Псковской области - Кулик Е.В, возражавшей против доводов, изложенных в кассационной жалобе, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Смирнова О.А. обратилась в суд с административным иском к Комитету по управлению государственным имуществом Псковской области (далее - КУТИ Псковской области, Комитет) о признании незаконным приказа от 10 сентября 2020 года N 3854 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования "Тямшанская волость" Псковского района Псковской области" в части установления иной категории разрешенного использования земельного участка и обязании устранить нарушения прав путем повторного рассмотрения вопроса о корректировке контура массива территории. В обоснование заявленных требований указано, что на основании договора от 10 сентября 2020 года о передаче прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка N 83-пск от 7 августа 2020 года Смирнова О.А. является правообладателем земельного участка с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства, площадью 2653 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", "адрес", "адрес", "адрес" Оспариваемым приказом Комитета от 10 сентября 2020 года N 3854 согласован и утвержден перевод массива территории, включая указанный выше земельный участок, в территориальную зону Р-2 "Зона зеленых насаждений общего пользования". 6 октября 2020 года Смирнова О.А. обратилась в Комитет с заявлением об изменении зонирования в отношении земельного участка, однако 5 ноября 2020 года ей был дан ответ об отклонении данного предложения. Полагает, что внесение изменений в Правила землепользования и застройки проведено с нарушением норм градостроительного, земельного законодательства, а также с реализацией мер социальной поддержки.

Земельный участок предоставлен для индивидуального жилищного строительства, но для этих целей использоваться не может с учетом установленного позднее зонирования, что также подтверждается уведомлением, в соответствии с которым недопустимо размещение объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке. Считая свои права нарушенными, Смирнова О.А. просила признать оспариваемый приказ незаконным и обязать Комитет устранить нарушение прав путем повторного рассмотрения вопроса о корректировке контура массива территории, расположенного в "адрес", переводимого с зоны Ж-1 "Зона индивидуальной жилой застройки" на зону Р "Зона спортивного и оздоровительно-рекреационного назначения" в отношении земельного участка, правообладателем которого она является.

Решением Псковского городского суда Псковской области от 25 февраля 2021 года (с учётом внесения исправления в дату его вынесения), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 14 октября 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления Смирнова О.А. подала кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Смирнова О.А. на основании договора от 10 сентября 2020 года о передаче прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка N 83-пск от 7 августа 2020 года, заключенного с Леоновой А.И, является правообладателем земельного участка с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства, площадью 2653 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", "адрес", "адрес", "адрес". Регистрация договора произведена 22 сентября 2020 года (т.1 л.д.28-30, 33-34).

При этом 10 сентября 2020 года Комитетом по управлению государственным имуществом Псковской области издан приказ N 3854 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования "Тямшанская волость" Псковского района Псковской области", согласно которому внесены изменения в указанные правила землепользования и застройки, утвержденные приказом КУГИ Псковской области от 24 апреля 2020 года N 1839, в частности, изменено зонирование в отношении массива территории, расположенного в "адрес", с зоны Ж-1 "Зона индивидуальной жилой застройки" на зону Р-2 "Зона зеленых насаждений общего пользования" (т.1 л.д.35).

Земельный участок Смирновой О.А. с КН N вошёл в зону Р-2.

Приказ был опубликован 24 сентября 2020 года на Интернет-сайте pravo.pskov.ru "Нормативные правовые акты Псковской области", являющимся официальным сетевым изданием, учрежденным в целях официального опубликования правовых актов органов государственной власти Псковской области, а также иной правовой информации, что соответствует положениям части 3 статьи 32 ГрК РФ.

6 октября 2020 года Смирнова О.А. обратилась в КУГИ Псковской области с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) "Тямшанской волости" относительно зонирования её земельного участка на зону индивидуальной жилой застройки, которое было рассмотрено 27 октября 2020 года и оставлено без удовлетворения. При этом Комитет направил ей письменное уведомление от 5 ноября 2020 года с предложением расторгнуть договор аренды земельного участка (т.1 л.д.39-45).

Смирнова О.А. обратилась в суд с административным иском об оспаривании приказа Комитета от 10 сентября 2020 года N 3854, ссылаясь на то, что изменение территориальной зоны в отношении принадлежащего ей участка повлекло невозможность его использования с целью строительства индивидуального жилого дома, что повлекло нарушение её прав.

Настоящий административный иск Смирновой О.А. разрешен судом первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8).

То есть в силу прямого указания закона правовой акт об утверждении Правил землепользования и застройки является нормативным. Следовательно, и изменения в такие Правила тоже вносятся нормативными правовыми актами.

Одними из целей разработки правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований (пункты 1, 2 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, регламентирующими порядок подготовки проекта ПЗЗ и их утверждения, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях (пункт 4 части 3 статьи 33 ГрК РФ).

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении (часть 6 статьи 31 ГрК РФ).

Уполномоченным органом в сфере градостроительной деятельности, включающей подготовку и утверждение ПЗЗ поселений, межселенных территорий в случаях, установленных законами Псковской области, внесение изменений в такие Правила, в том числе обеспечение согласования проектов этих Правил, является Комитет по управлению государственным имуществом Псковской области, что следует из взаимосвязанных положений пунктов 1.1 и 3.10.1 Положения о КУГИ Псковской области, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 17 августа 2009 года N 306.

Комитет по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме приказов (пункт 1.3 указанного Положения). Индивидуальные акты правоприменения издаются в форме распоряжений.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Фе грации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного суда РФ N 50) к признакам, нормативного правового акта относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов).

Суд апелляционной инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый Приказ Комитета по управлению государственным имуществом Псковской области об изменении Правил землепользования и застройки является нормативным правовым актом.

Между тем, на основании пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, судом нарушены правила родовой подсудности дел и дело, подсудное по первой инстанции Псковскому областному суду рассмотрено районным судом в качестве суда первой инстанции. В апелляционном порядке дело рассмотрено областным судом вместо апелляционного суда общей юрисдикции.

Нарушение правил родовой подсудности свидетельствует о рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций в незаконном составе.

В силу положений части 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела судом в незаконном составе.

Ссылки на вынесение Псковским областным судом 07 декабря 2020 года определения о возвращении административного искового заявления Смирновой не свидетельствуют о законности рассмотрения настоящего дела районным судом в качестве суда первой инстанции.

Из указанного определения невозможно установить, с каким административным исковым заявлением Смирнова О.А. обращалась в Псковский областной суд (т.1 л.д. 48).

Кроме того, нарушение правил родовой подсудности между судами различного уровня является грубым нарушением норм процессуального права. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации о недопустимости споров о подсудности касаются возможности нарушения территориальной подсудности между судами одного уровня и не могут свидетельствовать о законности принятия к производству районным судом дела, подсудного по первой инстанции вышестоящему суду.

Изменение территориальной подсудности допускается при определенных условиях. Родовая подсудность административных дел не может быть изменена ни при каких условиях.

При изложенных обстоятельствах состоявшиеся по делу незаконные судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в Псковский областной суд в качестве суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Псковского городского суда Псковской области от 25 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 14 октября 2021 года отменить.

Дело по административному исковому заявлению Смирновой О. А. к Комитету по управлению государственным имуществом Псковской области об оспаривании нормативного правового акта направить в Псковский областной суд доля рассмотрения в качестве суда первой инстанции.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 04 июля 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: