Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Бушминой А.Е, судей Рогожиной Е.В, Савинова К.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи ФИО5, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Картли" к Комитету Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия о признании недействующим приказа Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия" по апелляционной жалобе Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года.
Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е, объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Картли" Каюмова И.З, представителя административного ответчика Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия Верия О.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции
УСТАНОВИЛА:
приказом Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия" объект "Дом жилой, втор. пол. XIX в." (далее также Приказ от 12 октября 2021 года N 232-п), обладающий признаками объекта культурного наследия, расположенный по адресу: Республика Татарстан, г. Казань, ул. Калинина, д. 13, включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.
Административный истец общество с ограниченной ответственностью "Картли" (далее - ООО "Картли") обратилось в Верховный Суд Республики Татарстан с вышеуказанным административным иском, в обоснование которого указало, что является собственником объекта недвижимости - жилого дома по адресу: Республика Татарстан, г. Казань, ул. Калинина, д. 13, который Приказом от 12 октября 2021 года N 232-п включен в перечень выявленных объектов культурного наследия. Административный истец полагает, что указанный Приказ принят Комитетом Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия в нарушение требований статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" без проведения государственной историко-культурной экспертизы.
Административный истец ООО "Картли" просило суд признать недействующим Приказ Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п.
Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года административное исковое заявление ООО "Картли" удовлетворено.
Признан недействующим со дня его принятия приказ Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия".
Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Собрание законодательства Республики Татарстан", а также на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru.
В апелляционной жалобе и письменным дополнительным доводам к апелляционной жалобе административный ответчик Комитет Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия просил решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.
Прокурор, участвующий в деле, представил возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просил решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Комитет Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия ФИО6, участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы и письменных дополнительных доводов к апелляционной жалобе поддержала.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ООО "Картли" ФИО7 против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлева Ю.Д. полагала необходимым в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда оставить без изменения.
Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Учитывая положения статьи 150 КАС РФ, статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных дополнительных доводов к апелляционной жалобе, возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).
Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50) разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы (пункт 29).
Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу (пункт 30).
Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования (пункт 31).
Проверяя соблюдение требований к государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке (пункт 32).
Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
На основании частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), в соответствии со статьей 3 которого к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
В силу пунктов 1, 3, 4 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 данного Федерального закона.
Исходя из пунктов 1.1, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.10 Положения о Комитете Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 июля 2018 года N 565, Комитет является исполнительным органом государственной власти Республики Татарстан специальной компетенции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, осуществляющим государственный учет расположенных на территории Республики Татарстан выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, организующим проведение государственной историко-культурной экспертизы, необходимой для обоснования принятия Кабинетом Министров Республики Татарстан и Комитетом решений о включении объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации либо об отказе во включении объекта в указанный реестр.
Положениями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 24 Конституции Республики Татарстан установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Указом Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года N УП-861 "Об отдельных вопросах государственной регистрации, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, обеспечения в Республике Татарстан единства правового пространства Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных указов Президента Республики Татарстан" (далее Указ Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года N УП-861) установлено, что нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти направляются республиканскими органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан в течение трех рабочих дней со дня их подписания (пункт 1). Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункт 3).
Правилами подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования, утвержденными постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 июля 2002 года N 426 (далее Правила подготовки нормативных правовых актов), предусмотрено, что нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Татарстан регистрации и опубликования (пункт 2.1). Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, подлежат официальному опубликованию в 10-дневный срок после дня их государственной регистрации (пункт 3.1). Официальным опубликованием нормативных правовых актов считается первая публикация их полных текстов в газетах "Республика Татарстан", "Ватаным Татарстан", журнале "Собрание законодательства Республики Татарстан" или первое размещение (опубликование) на Официальном портале правовой информации Республики Татарстан (pravo.tatarstan.ru). Официальным опубликованием нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина считается также первое размещение (опубликование) их полных текстов на Официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) (пункт 3.2). Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти вступают в силу со дня их официального опубликования (пункт 3.5).
Приказом Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п в перечень выявленных объектов культурного наследия включен объект "Дом жилой, втор. пол. XIX в.", обладающий признаками объекта культурного наследия, расположенный по адресу: "адрес", собственником которого является ООО "Картли".
Проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, пункты 1.1 и 3.3.6, 3.3.7, 3.3.10 Положения о Комитете Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 июля 2018 года N 56, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый Приказ является нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан, принят Комитетом Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия в пределах предоставленных ему указанными правовыми актами полномочий.
В ходе рассмотрения дела суд первой инстанции запросил у Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия доказательства соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе порядка его государственной регистрации и опубликования (обнародования), предусмотренного пунктом 1 Указа Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года N УП-861, Правилами подготовки нормативных правовых актов, которые представлены не были.
В возражениях на административное исковое заявление административный ответчик Комитет Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия указал, что Приказ от 12 октября 2021 года N 232-п не является нормативным правовым актом, а носит властно-распорядительный характер (л.д.39-43).
В объяснениях в суде первой инстанции и в суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия пояснил, что Приказ от 12 октября 2021 года N 232-п официально не опубликован и не прошел процедуру государственной регистрации, поскольку не является нормативным правовым актом.
В письменных объяснениях по делу заинтересованное лицо Министерство юстиции Республики Татарстан указало, что Приказ от 12 октября 2021 года N 232-п на государственную регистрацию не представлялся, не отвечает признакам, характеризующим нормативный правовой акт, в связи с чем государственной регистрации не подлежит (л.д.50).
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого норм
