Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июля 2022 г. по делу N 66а-1378/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области к министерству архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области о признании недействующим в части приказа министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 10 августа 2021 года N 36/70-од "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" по апелляционной жалобе Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области, апелляционному представлению и дополнению к нему прокуратуры Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 4 марта 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителей Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области - Байкаровой С.А, Хабибуллина Р.С, представителей министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области - Евдокимовой Т.Н, Барченкова Н.С, представителя ОАО "РЖД" - Антоновой Л.А, представителя ООО "НОТА" - Пименова А.М, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 10 августа 2021 года N 36/70-од (далее - Приказ N 36/70-од, Министерство) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" (далее - ПЗЗ).

Приказ N 36/70-од опубликован 12 августа 2021 года на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области (http://www.pravo.orb.ru).

Статьей 40 ПЗЗ предусмотрено, что к основным видам разрешенного использования территориальной зоны "Т1" (зона полосы отвода железной дороги) относятся, среди прочего:

- Код 7.2.2 - обслуживание перевозок пассажиров (размещение зданий и сооружений, предназначенных для обслуживания пассажиров, за исключением объектов капитального строительства, размещение которых предусмотрено содержанием вида разрешенного использования с кодом 7.6);

- Код 7.2.3 - стоянки транспорта общего пользования (размещение стоянок транспортных средств, осуществляющих перевозки людей по установленному маршруту).

ТУ Росимущества в Оренбургской области обратилось в Оренбургский областной суд с административным иском, в котором просило признать недействующим Приказ N 36/70-од в части дополнения в отношении земельного участка с кадастровым номером N вспомогательными видами разрешенного использования территориальной зоны "Т.1" кодами 7.2.2 и 7.2.3.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что данный земельный участок является собственностью Российской Федерации и передан на праве аренды ОАО "РЖД" по договору аренды от ДД.ММ.ГГГГ N на 49 лет в соответствии с разрешенным использованием: "данные изъяты". Земельный участок с кадастровым номером N, являющийся частью указанного земельного участка и расположенный в территориальной зоне "Т.1", передан ОАО "РЖД" по договору субаренды ООО "НОТА". Проверкой Управления Росреестра по Оренбургской области было установлено нецелевое использование земельного участка с кадастровым номером N, в связи с чем ООО "НОТА" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Административный истец полагал ПЗЗ в названной части не соответствующими действующему законодательству и нарушающими права собственника земельного участка - Российской Федерации, поскольку использование земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования нарушает правовой режим и вид разрешенного использования земельного участка, Российская Федерация в лице ТУ Росимущества в Оренбургской области своего согласия на изменение целевого назначения и разрешенного использования участка с кадастровым номером N не давала, несоответствие ПЗЗ генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Решением Оренбургского областного суда от 4 марта 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ТУ Росимущества в Оренбургской области ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, принятого с нарушением норм материального права, просит принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на доводы и обстоятельства, изложенные в административном иске, а также указывает на нарушение процедуры принятия ПЗЗ, которые утверждены по результатам публичных слушаний, проведенных 22 июля 2021 года, при этом обращение ОАО "РЖД" о дополнении в отношении земельного участка с кадастровым номером N вспомогательными видами разрешенного использования территориальной зоны "Т.1" кодами 7.2.2 и 7.2.3 датировано 21 июля 2021 года. Указанное предложение ОАО "РЖД" на публичных слушаниях не обсуждалось, в связи с чем ТУ Росимущества в Оренбургской области не смогло представить на него свои замечания.

В апелляционном представлении и дополнении к нему прокуратура Оренбургской области просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, указывая на то, что судом не была надлежащим образом исследована процедура принятия Приказа N 36/70-од, что в нарушение требований частей 12, 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) срок проведения публичных слушаний составил менее одного месяца с даты опубликования постановления Главы города Оренбурга от 22 июня 2021 года N 43-п "О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" (далее - Постановление N 43-п), что в нарушение статьи 47 КАС РФ к участию в деле не привлечен департамент градостроительства и земельных отношений администрации г..Оренбурга, являющийся самостоятельным юридическим лицом и непосредственно проводивший процедуру публичных слушаний, что дополнение территориальной зоны "Т1" кодами 7.2.2 и 7.2.3 противоречит статье 90 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Постановлению Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" (далее -Правила N 611) и нарушает права административного истца, в том числе использованием земельного участка для целей, не предусмотренных градостроительным и земельным законодательством, что в нарушение пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 50) административный иск содержал требования по конкретному земельному участку, что Арбитражным судом Оренбургской области рассматривается дело N А47-10479/2021 по иску ТУ Росимущества в Оренбургской области к ОАО "РЖД", ООО "НОТА"

о расторжении договора субаренды земельного участка с кадастровым номером N, пункт 1.2 которого представлен в различных редакциях, производство по указанному делу приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по настоящему делу.

Относительно доводов апелляционной жалобы и апелляционного представления Министерством, ОАО "РЖД", ООО "НОТА" представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители ТУ Росимущества в Оренбургской области - Байкарова С.А. (до перерыва), Хабибуллин Р.С. (после перерыва) (с использованием систем видео-конференц-связи) просили апелляционную жалобу и апелляционное представление удовлетворить, решение суда первой инстанции - отменить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Министерства - Евдокимова Т.Н, Барченков Н.С. (с использованием систем видео-конференц-связи) просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу и апелляционное представление - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ОАО "РЖД" - Антонова Л.А. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу и апелляционное представление - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "НОТА" - Пименов А.М. (с использованием систем видео-конференц-связи) просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу и апелляционное представление - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда подлежащим отмене, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления (с учетом дополнения) и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки, исходя из содержания пункта 8 статьи 1 названного кодекса, является документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Рассматривая настоящее дело, суд проанализировал нормы ГрК РФ, ЗК РФ, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Оренбургской области от 16 марта 2017 года N 1037/233-IV-ОЗ "О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области", Закона Оренбургской области от 24 декабря 2020 года N 2564/720-VI-O3 "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области", Генерального плана города Оренбурга, утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 10 октября 2008 года N 674 (далее - Генеральный план), Указа Губернатора Оренбургской области от 29 декабря 2020 года N 674-ук "Об утверждении положения о министерстве архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области", постановления Правительства Оренбургской области от 29 марта 2021 года N 200-пп "Об утверждении положения о реализации органами исполнительной власти Оренбургской области отдельных полномочий в области градостроительной деятельности, перераспределенных Законом Оренбургской области "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области", оценил представленные в материалы дела доказательства и пришел к выводу о том, что Приказ N 36/70-од принят в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченного на то органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия,

включая предусмотренной статьями 31 - 32 ГрК РФ процедуре, и правилам введения его в действие, тем более что по данным основаниям ПЗЗ в суде первой инстанции лицами, участвующими в деле, не оспаривались.

В апелляционной жалобе, апелляционном представлении указывается на нарушение процедуры принятия ПЗЗ и проведения публичных слушаний.

Вместе с тем, указанные доводы повлечь отмену обжалуемого судебного акта не могут.

В соответствии с частью 7, пунктом 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

При рассмотрении дела суд, ограничившись лишь констатацией факта соблюдения при принятии ПЗЗ названных требований, мер по приобщению к материалам дела доказательств, подтверждающих данные обстоятельства, не предпринял.

В связи с изложенным судом апелляционной инстанции были истребованы и приобщены к материалам дела новые доказательства по указанным вопросам - копии решения Оренбургского городского Совета от 17 сентября 2018 года N 572 "Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений на территории муниципального образования "город Оренбург" (далее - Порядок N 572), приказов Министерства от 12 мая 2021 года N 36/38-од "О создании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки" (далее - Приказ N N 36/38-од), от 13 мая 2021 года N 36/39-од "О принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" (далее - Приказ N N 36/39-од), Постановления N 43-п, протокола заседания комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки от 13 мая 2021 года, заключения о результатах публичных слушаний от 22 июля 2021 года, соответствующая информация об официальном опубликовании.

По результатам оценки представленных в материалы дела доказательств судебная коллегия приходит к выводу о том, что вопреки доводам апелляционной жалобы, апелляционного представления каких-либо нарушений процедуры принятия ПЗЗ и проведения публичных слушаний, которые могли бы повлечь признание Приказа N 36/70-од недействующим, допущено не было.

Так, Приказом N 36/38-од создана комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), утвержден ее состав и положение о порядке ее деятельности

Приказом N 36/39-од комиссии с учетом поступивших заявлений о внесении изменений в правила землепользования и застройки поручено приступить к подготовке проекта ПЗЗ, за основу принять Правила землепользования и застройки города Оренбурга, утвержденные решением Оренбургского городского Совета от 25 декабря 2012 года N 557 (с последующими изменениями), утверждены: этапы разработки градостроительного зонирования; порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта ПЗЗ; порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта ПЗЗ в ходе публичных слушаний (общественных обсуждений).

По итогам состоявшегося 13 мая 2021 года заседания комиссии принято решение осуществить подготовку проекта ПЗЗ с учетом поступивших предложений заинтересованных лиц, а также решения комиссии.

9 июня 2021 года проект ПЗЗ направлен в администрацию г. Оренбурга для организации и проведения публичных слушаний.

Постановлением N 43-п, опубликованным в газете "Вечерний Оренбург" от 23 июня 2021 год N 48 и размещенным на официальном интернет-портале города Оренбурга, по проекту ПЗЗ организовано проведение публичных слушаний с 23 июня 2021 года по 28 июля 2021 года, всем заинтересованным лицам предложено принять участие в публичных слушаниях в порядке и сроки, указанные в оповещении о начале публичных слушаний.

Являющееся приложением к Постановлению N 43-п оповещение о начале публичных слушаний содержит информацию: о размещении проекта (на официальном интернет-портале города Оренбурга и на стенде); об экспозиции проекта, сроке и времени ее проведения (с 30 июня 2021 года по 22 июля 2021 года); о консультировании посетителей экспозиции проекта; о разработчике проекта; о сроках (с 30 июня 2021 года по 22 июля 2021 года) и порядке представления предложений и замечаний по проекту; о дате времени и месте проведения собрания участников публичных слушаний (22 июля 2021 года в 14:30, г. Оренбург, ул. Цвиллинга, д. 14, зал заседаний Градостроительного Совета).

21 июля 2021 года, то есть в установленные для этого сроки, ОАО "РЖД" были представлены предложения по проекту ПЗЗ о дополнении территориальной зоны "Т1" вспомогательным видом разрешенного использования - для размещения автовокзалов (автостанций) (письмо от 21 июля 2021 года N 9629/ю-ур).

22 июля 2022 года состоялось собрание участников публичных слушаний, по результатам которого было принято решение рекомендовать комиссии рассмотреть поступившие в ходе публичных слушаний замечания и предложения, принять решение об их учете или отклонении в проекте ПЗЗ. При этом, как следует из протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний, в числе внесенных предложений и замечаний участников публичных слушаний указано обращение ОАО "РЖД", изложенное в письме от 21 июля 2021 года N 9629/ю-ур).

Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Вечерний Оренбург" от 28 июля 2021 год N 57, что являлось заключительным этапом процедуры публичных слушаний по проекту ПЗЗ.

30 июля 2021 года было проведено заседание комиссии, на котором, среди прочих, были рассмотрены и единогласно поддержаны к принятию изменения в ПЗЗ, предложенные письмом ОАО "РЖД" от 21 июля 2021 года N 9629/ю-ур. Как следует из протокола заседания комиссии, рассмотрев все поступившие предложения по внесению изменений в ПЗЗ, комиссия решилавнести принятые голосованием изменения в ПЗЗ в соответствии с данным протоколом, направить проект ПЗЗ на утверждение в Министерство.

10 августа 2021 года Министерством был принят, а 12 августа 2021 года - официально опубликован Приказ N 36/70-од, содержащий в статье 40 ПЗЗ вышеназванные оспариваемые административным истцом положения.

Из изложенного следует, что продолжительность публичных слушаний по проекту ПЗЗ вопреки доводам апелляционного представления в данном случае соответствовала требованиям частей 12, 13 статьи 31 ГрК РФ, пункта 6.2 Порядка N 572.

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что незначительное нарушение указанных сроков, чего в рамках настоящего дела установлено не было, само по себе о существенном нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта в любом случае не свидетельствует и повлечь признание его недействительным не может (пункт 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50).

Являются несостоятельными и доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры принятия ПЗЗ ввиду того, что они утверждены по результатам публичных слушаний, проведенных 22 июля 2021 года, что обращение ОАО "РЖД" о дополнении территориальной зоны "Т1" кодами 7.2.2 и 7.2.3 датировано 21 июля 2021 года, что указанное предложение ОАО "РЖД" на публичных слушаниях не обсуждалось, что ТУ Росимущества в Оренбургской области не смогло представить на него свои замечания.

Материалами дела достоверно подтверждается, что вопреки указанным доводам письмо ОАО "РЖД" от 21 июля 2021 года N 9629/ю-ур направлено и получено уполномоченным органом в порядке и сроки, установленные для представления предложений и замечаний по проекту ПЗЗ, оно являлось предметом рассмотрения собрания участников публичных слушаний, которое рекомендовало комиссии рассмотреть его (среди прочих) и принять решение о его учете или отклонении в проекте ПЗЗ, оно являлось предметом рассмотрения и голосования комиссии, которая его единогласно поддержала и направила проект ПЗЗ (с учетом данного изменения) на утверждение в Министерство, что в полной мере соответствует требованиям статей 31, 32 ГрК РФ, Порядка N 572, Приказа N 36/38-од, Приказа N 36/39-од.

Судебная коллегия учитывает, что действующее нормативное правовое регулирование рассматриваемых правоотношений не предусматривает такого механизма как подготовка новой (с учетом поступивших в ходе публичных слушаний замечаний и предложений заинтересованных лиц по рассматриваемому проекту) редакции проекта ПЗЗ и его вынесение на повторные публичные слушания, тем более что такой подход (подготовка новой редакции проекта ПЗЗ и проведение очередных повторных публичных слушаний по каждому новому поступившему замечанию, предложению) создал бы условия для злоупотребления правом, повлек бы необоснованное затягивание либо невозможность принятия соответствующего нормативного правового акта.

Судебная коллегия также принимает во внимание, что публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Поскольку положения статей 5.1, 31, 32 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, а результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер, то значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний.

По делу достоверно установлено, что публичные слушания по проекту ПЗЗ были организованы и проведены в установленном порядке, по результатам публичных слушаний составлены протокол и заключение, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания. ТУ Росимущества в Оренбургской области не было лишено права участвовать в проведении публичных слушаний, представить свои замечания и предложения, реагировать на представленные замечания и предложения иных заинтересованных лиц, однако таким правом не воспользовалось, распорядившись им по своему усмотрению.

Проверяя содержание оспариваемых положений Приказа N 36/70-од на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции верно руководствовался нормами законодательства о градостроительной деятельности, регулирующими спорные правоотношения, и пришел к правильному выводу о том, что требования административного истца не подлежат удовлетворению.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (часть 1 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ), в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что оспариваемыми положениями ПЗЗ к основным видам разрешенного использования территориальной зоны "Т1" (зона полосы отвода железной дороги) отнесены: код 7.2.2 (обслуживание перевозок пассажиров (размещение зданий и сооружений, предназначенных для обслуживания пассажиров, за исключением объектов капитального строительства, размещение которых предусмотрено содержанием вида разрешенного использования с кодом 7.6); код 7.2.3 (стоянки транспорта общего пользования (размещение стоянок транспортных средств, осуществляющих перевозки людей по установленному маршруту).

Территориальная зона "Т1", в границах которой находятся земельные участки с кадастровыми номерами 56:44:0000000:11, 56:44:0345003:11, в полной мере соотносится с функциональной зоной Генерального плана - производственная зона, зона инженерной и транспортной инфраструктур. Функциональное назначение данной зоны подразумевает под собой использование расположенных в ней земельных участков для объектов транспортной инфраструктуры.

Учитывая изложенное, вопреки доводам административного истца являются верными выводы суда о том, что ПЗЗ в оспариваемой части Генеральному плану не противоречат. Результаты оценки указанных доводов, а также мотивы, по которым они были отклонены, подробно изложены в обжалуемом судебном акте, само по себе несогласие с ними основанием к отмене решения суда являться не может.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Поскольку территориальная зона "Т1" ПЗЗ определена с учетом соответствующей функциональной зоны Генерального плана, конкретизируя тем самым положения названного документа территориального планирования, а установленный градостроительным регламентом основные виды разрешенного использования, включая коды 7.2.2, 7.2.3, не изменяют параметры планируемого развития данной территории, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны, вопреки доводам апелляционной жалобы и апелляционного представления выводы суда первой инстанции в данной части являются правильными.

Судебная коллегия не может согласиться и с доводами апелляционного представления о том, что дополнение территориальной зоны "Т1" кодами 7.2.2 и 7.2.3 противоречит положениям статьи 90 ЗК РФ и Правил N 611, которые запрета на осуществление предусмотренных данными кодами видов разрешенного использования земельных участков в границах земель транспорта и полос отвода железных дорог не содержат.

Напротив, пункт 3(1) Правил N 611 прямо предусматривает, что земельные участки (их части) полосы отвода железных дорог, не занятые объектами железнодорожного транспорта и объектами, предназначенными для обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, могут использоваться в соответствии с законодательством Российской Федерации для оказания услуг пассажирам, что не исключает использование указанной территории в соответствии с кодами 7.2.2 и 7.2.3.

Отсутствуют основания считать оспариваемые положения ПЗЗ противоречащими Приказу Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412, которым утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков.

Несмотря на то, что код 12.0.1 (улично-дорожная сеть) исключает размещение придорожных стоянок (парковок) транспортных средств в границах городских улиц и дорог, предусмотренных видом разрешенного использования с кодом 7.2.3, их размещение не исключается кодом 12.0 (земельные участки (территории) общего пользования).

Более того, в статье 40 ПЗЗ код 7.2.3 относится к основным видам разрешенного использования, в то время как код 12.0.1 - к вспомогательным.

Учитывая изложенное, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения ПЗЗ не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, прав и законных интересов административного истца, в том числе использованием земельного участка для целей, не предусмотренных градостроительным и земельным законодательством, не нарушают. Приказом N 36/70-од определены основные виды разрешенного использования в границах территориальной зоны "Т1", а не изменен вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами N либо их фактическое использование.

Доводы апелляционного представления о не привлечении к участию в деле департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга не свидетельствуют о наличии основания к отмене вынесенного по делу решения, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ, поскольку решения о правах и об обязанностях указанного лица в данном случае не принималось, а к числу обязательных участников процесса дел данной категории оно не относится (пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50).

Ссылка в апелляционном представлении на то, что административный иск содержал требования по конкретному земельному участку о нарушении пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50 не свидетельствует, поскольку изложение просительной части требований является прерогативой самого административного истца, притом что иные материально-правовые требования, за исключением оспаривания отдельных положений Приказа N 36/70-од, им в рамках настоящего дела не заявлялись и судом не разрешались.

Не имеют правового значения для дела доводы дополнения к апелляционному представлению о существовании различных редакций пункта 1.2 договора субаренды земельного участка с кадастровым номером N, заключенного между ОАО "РЖД" и ООО "НОТА", поскольку указанный спор подлежит разрешению не в рамках настоящего дела, а в установленном арбитражным процессуальным законом порядке (дело N А47-10479/2021). По аналогичным причинам не может повлиять на правовую судьбу обжалуемого решения и то обстоятельство, что Арбитражным судом Оренбургской области производство по делу N А47-10479/2021 приостановлено до его вступления в законную силу.

Иные доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Доводов, способных повлечь отмену обжалуемого судебного акта, апелляционные жалобы не содержат. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 4 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области, апелляционное представление и дополнение к нему прокуратуры Оренбургской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 июля 2022 года

Председательствующий

Судьи