Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 06 июня 2022 г. по делу N 8а-12782/2022[88а-14550/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 14 декабря 2021 года по гражданскому делу по исковому заявлению заместителя прокурора города Энгельса в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего апелляционное определение подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам

установила:

заместитель прокурора города Энгельса обратился в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, с учетом уточнения просил возложить на администрацию Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - Администрация) обязанность в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда произвести изменение категории земельного участка с кадастровым N с "земли сельскохозяйственного назначения" на "земли населенных пунктов", разрешенные под эксплуатацию гражданского кладбища, внести изменения в документы территориального планирования и градостроительного зонирования и произвести изменение вида разрешенного использования земельного участка.

В обоснование административного иска указал, что при проведении прокуратурой проверки выявлено, что на кладбище по "адрес" произведены захоронения за пределами ранее отведенного земельного участка с кадастровым N в границах земельного участка с кадастровым N, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Фактическое использование земельного участка с кадастровым N для размещения гражданского кладбища без изменения категории земель и вида разрешенного использования земельного участка, без внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования ведет к нарушению прав неограниченного круга лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду при осуществлении захоронения умерших, препятствует осуществлению контроля над местами погребения, обеспечению безопасности жизни и здоровья населения, осуществлению земельного контроля.

Решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 14 июля 2021 года с учетом определения суда от 29 сентября 2021 года об исправлении описки, в удовлетворении исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 14 декабря 2021 года решение районного суда отменено в части отказа в удовлетворении требований о возложении обязанности произвести изменение вида разрешенного использования земельного участка, внесение изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования. В указанной части принято новое решение, которым на Администрацию возложена обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу внести изменения в документы территориального планирования и градостроительного зонирования и произвести изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым N.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 16 марта 2022 года, Администрация просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. Представитель Администрации утверждает, что последняя не допускала незаконное бездействие, со дня государственной регистрации права на земельный участок проводит необходимые мероприятия, изменения в генеральный план были внесены представительным органом местного самоуправления. Считает судебные акты не исполнимыми, поскольку Администрация не наделена полномочиями по внесению изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования. По мнению автора кассационной жалобы, заявленные требования носят публично правовой характер и сводятся к оспариванию генерального плана и правил землепользования и застройки.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра апелляционного определения имеются.

Судом апелляционной инстанции установлено, что постановлением Администрации от 24 января 2018 года N комитету жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок, площадью 17 567 кв.м, из земель населенных пунктов с кадастровым N, с разрешенным использованием: ритуальная деятельность, по адресу: "адрес". Земельный участок используется под захоронения.

При проведении Управлением Росреестра по Саратовской области административного обследования установлено, что с северо-восточной стороны часть земельного участка с кадастровым номером N, ориентировочной площадью 4 620 кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, принадлежащего на праве собственности ФИО4, самовольно занята захоронениями.

Согласно данным ЕГРН правообладателем земельного участка с кадастровым N площадью 24 128 кв.м, с 26 октября 2020 года является муниципальное образование город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области. Земельный участок имеет категорию "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

Согласно сообщению главы Энгельсского муниципального района Саратовской области от 6 мая 2021 года N с ноября 2020 года Администрацией проводятся мероприятия, направленные на внесение изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования Новопушкинского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области с целью изменения категории земельного участка с кадастровым N.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, установил, что Администрацией проводятся мероприятия, направленные на изменение категории земельного участка с кадастровым N с "земли сельскохозяйственного назначения на "земли населенных пунктов", разрешенную под эксплуатацию гражданского кладбища, и внесение изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования с соблюдением установленной законом процедуры, суд учел отсутствие доказательств нарушения прав неограниченного круга лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду, при осуществлении захоронения умерших, обеспечению безопасности жизни и здоровья населения, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных исковых требований.

Отменяя в части решение районного суда, суд апелляционной инстанции исходил из того, что непреведение территории кладбища в соответствие с нормами действующего земельного законодательства, кадастрового учета и его регистрации в установленном законом порядке приведет к обезличиванию территории данного кладбища, отсутствию его на кадастровом учете, отсутствию права собственности Администрации на территорию кладбища, а при осуществлении захоронений умерших возможно нарушение санитарных правил и прав неограниченного круга лиц на благоприятную среду; отсутствие определенных границ земельного участка препятствует осуществлению санитарного и экологического контроля за местом погребения в целях безопасности жизни и здоровья населения.

Судом отмечено, что обязанность по внесению соответствующих изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования и изменению вида разрешенного использования земельного участка возложена на орган местного самоуправления, однако Администрацией не принято должных мер по изменению вида разрешенного использования земельного участка, внесению изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, в том числе с целью инициирования последующей процедуры изменения категории земельного участка.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции исходя из следующего.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, урегулированы Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), также возлагающего на органы местного самоуправления бремя организации похоронного дела (пункт 2 статьи 25).

Положениями названного закона, в частности предусмотрено, что местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями, в том числе, участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших. Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий (пункты 1, 2 статьи 4 Закона о погребении).

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ (пункты 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении).

Предметом настоящего спора является незаконное, по мнению прокурора, бездействие Администрации при реализации предусмотренных приведенными положениями закона административных и иных публично-властных полномочий в сфере похоронного дела; в целях устранения нарушения, по убеждению прокурора, на Администрацию следует возложить обязанность совершить действия по реализации данных полномочий.

Следовательно, настоящее дело, возникло из публичных правоотношений и подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").

Ошибочное оформление прокурором искового заявления об обязании совершить определенные действия в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вместо административного искового заявления на вид судопроизводства не влияет.

Предъявленные прокурором требования об обязании органа, наделенного публичными полномочиями, совершить определенные действия в целях устранения нарушений закона, следовало рассмотреть в качестве требований об оспаривании соответствующего бездействия и обязании устранить допущенное нарушение.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 220 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении об оспаривании бездействия должны быть указаны сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями).

Круг обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определен частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Данные процессуальные требования судом апелляционной инстанции не выполнены.

Так, суд апелляционной инстанции не выяснил, от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке исходя из предусмотренной процедуры внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, изменения вида разрешенного использования земельного участка, уклоняются Администрация.

Соответствие оспариваемых действий (бездействия) Администрации нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также наличие у Администрации полномочий по совершению указанных прокурором действий, суд апелляционной инстанции надлежащим образом не проверил.

Выводы о допущенном Администрацией бездействии сделаны судом без установления и оценки фактически совершенных Администрацией действий при реализации предоставленных этому органу административных и иных публично-властных полномочий. Судом оставлены без внимания доводы Администрации (возражения относительно апелляционного представления) о том, что после государственной регистрации 23 декабря 2020 года за муниципальным образованием права собственности проводятся все необходимые мероприятия по изменению категории земельного участка, внесению изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, внесены изменения в генеральный план, назначены публичные слушания по проекту изменений в правила землепользования и застройки. Мотивированный в судебном решении вывод районного суда о том, что Администрация в установленном законом порядке и с учетом предусмотренной законом процедуры выполняет необходимые мероприятия, судом апелляционной инстанции не опровергнут со ссылкой на какие-либо фактические обстоятельства.

Исходя из положений статей 84, 176-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выводы суда о фактах, имеющих юридическое значение для дела, не должны быть общими и абстрактными, они должны быть указаны в судебном постановлении убедительным образом со ссылками на доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости. В противном случае утрачивается смысл судопроизводства. Аналогичное по существу толкование приведено в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2015).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, оценка доказательств и отражение ее результатов в судебном решении - проявления дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия, вытекающих из принципа самостоятельности судебной власти, что, однако, не предполагает возможности оценки судом доказательств произвольно и в противоречии с законом.

В данном случае указания суда апелляционной инстанции о том, что Администрацией не принято должных мер по изменению вида разрешенного использования земельного участка, внесению изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования носят произвольный характер, не основаны на представленных в материалы дела доказательствах - выкопировке из Генерального плана, постановлении о назначении публичных слушаний по проекту изменений в правила землепользования и застройки (л.д. 97, 113-114).

Кроме того, возлагая на Администрацию обязанность внести изменения в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, суд апелляционной инстанции не проверил полномочия Администрации на совершение названных действий.

Так, в силу части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" генеральный план поселения, правила землепользования и застройки поселения, в том числе внесение изменений в них, утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Администрации представительным органом местного самоуправления не является, внесение изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки к ее полномочиям не относится.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что возложение по иску прокурора обязанности по внесению изменений в названные муниципальные правовые акты направлено на подмену и преодоление порядка оспаривания нормативных правовых актов, установленного главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Допущенные судом апелляционной инстанции неправильное применение норм материального права, существенное нарушение процессуального закона повлекли принятие неправильного судебного акта, который подлежит отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение в порядке административного судопроизводства.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 14 декабря 2021 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Саратовский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 16 июня 2022 года.