Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2022 г. по делу N 8а-13616/2022[88а-15726/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "ЗИРОС" на решение Химкинского городского суда Московской области от 25 января 2021 года и апелляционные определения судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 декабря 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "ЗИРОС" к администрации городского округа Химки Московской области о признании недействующими нормативных правовых актов в части.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего кассационною жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением администрации городского округа Химки Московской области (далее - Администрация) от 30 декабря 2016 года N 1452 (далее - постановление N 1452) утверждена муниципальная программа городского округа Химки Московской области "Жилище" на 2017-2021 годы. Постановление опубликовано в издании "Химкинские новости", N 24, 5 апреля 2017 года.

Постановлением Администрации от 2 марта 2020 года N 199 было признано утратившим силу постановление N 1452.

Постановлением Администрации от 10 декабря 2019 года N 1095 (далее - постановление N 1095) была утверждена муниципальная программа городского округа Химки Московской области "Жилище" на 2020-2024 годы. Постановление опубликовано в издании "Химкинские новости", N 96, 25 декабря 2019 года.

Постановлениями Администрации от 20 января 2020 года N 301, от 21 августа 2020 года N 644 в постановление от 10 декабря 2019 года N 1095 были внесены изменения.

В состав каждой и утвержденных постановлениями N 1452, N 1095 муниципальных программ включена, в числе прочих, подпрограмма I "Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства и развитие застроенных территорий".

Каждая из названных подпрограмм включает общую характеристику сферы реализации подпрограммы, краткое описание подпрограммы, цели подпрограммы, обобщенную характеристику основных мероприятий подпрограммы с обоснованием необходимости их осуществления, порядок взаимодействия ответственного за выполнение мероприятий с муниципальным заказчиком программы.

Краткое описание подпрограммы содержит пообъектный перечень ветхого муниципального жилищного фонда городского округа Химки, планируемого к сносу. В перечень, в числе прочих, включены многоквартирные дома в городе Химки по адресам: "адрес" При этом в данном разделе указано, что расселение граждан в городском округе Химки Московской области и снос ветхих многоквартирных домов по нормативным правовым документам муниципального образования осуществляются в рамках заключенных с застройщиками (инвесторами) договоров о развитии застроенной территории, инвестиционных контрактов, соглашений и дополнительных соглашений к ним.

Закрытое акционерное общество "ЗИРОС" (далее - Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, просило признать недействующими со дня принятия постановление N 1452 в части подпрограммы I "Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства и развития застроенных территорий" и постановление N 1095 в части подпрограммы I "Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства и развития застроенных территорий", а также постановление Администрации от 2 марта 2020 года N 199.

В обоснование административного иска указало, что является инвестором застройщиком, осуществляет в городе Химки реализацию проекта строительства жилого дома в рамках инвестиционного контракта от 9 июля 2004 года N 86 и развитие застроенной территории кварталов 2А и 2Б, на которой находятся названные дома, включенные в перечень.

По утверждению административного истца, оспариваемые правовые акты препятствуют осуществлению Обществом предпринимательской деятельности в реализации инвестиционных проектов по строительству жилых домов, поскольку развитие застроенной территории кварталов 2А и 2Б невозможно осуществить без законной адресной программы расселения домов на застроенной территории, которые подлежат, а не планируются к сносу; оспариваемые муниципальные программы не содержат положений, регулирующих расселение домов, подлежащих сносу, а также порядок отнесения домов к категории "ветхие, подлежащие сносу". На обращения Общества по данному вопросу Администрация указала, что все мероприятия по сносу осуществляются застройщиком за свой счет в соответствии с муниципальной программой, утвержденной постановлением N 1452, на основании соответствующего постановления Администрации.

По мнению административного истца, Администрация уклоняется от исполнения обязанности по оказанию содействию Обществу как инвестору, направлению собственникам жилых помещений требований о сносе аварийных домов и изъятию земельных участков. Данная обязанность была возложена на Администрацию постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2017 года по делу А41-9037/2017, Администрацией принято распоряжение от 11 августа 2020 года N 69-р о мероприятиях по исполнению данного судебного акта, которое не исполняется. Без исполнения Администрацией обязанности по принятию решения о расселении и сносе многоквартирных домов, а также об изъятии земельных участков Общество лишено возможности исполнить инвестиционный контракт. Поскольку Администрация не выполнила предусмотренные законом мероприятия, объекты, включенные в оспариваемую муниципальную программу, не могут быть признаны аварийными/ветхими.

Административный истец считает, что нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат постановлению Правительства Московской области от 25 октября 2016 года N 790/39 "Об утверждении государственной программы "Жилище" на 2017-2027 годы", статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьям 56.7-56.11 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положению "О порядке переселения граждан из ветхого и аварийного муниципального жилого фонда, подлежащих капитальному ремонту (реконструкции) или сносу", утвержденному решением Совета депутатов городского округа Химки Московской области от 10 сентября 2008 года N 29/2.

Решением Химкинского городского суда Московской области от 25 января 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 декабря 2021 года решение суда отменено; производство по делу в части требования о признании недействующим постановления Администрации от 2 марта 2020 года N 199 прекращено.

Другим апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 декабря 2021 года в удовлетворении требований о признании недействующими постановления N 1452 (в части) и постановления N1095 (в части) отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 февраля 2022 года, Общество просит отменить состоявшиеся судебные постановления, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на несоответствии муниципальных программ в оспариваемой части положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу; утверждает, что развитие застроенной территории кварталов 2А и 2Б невозможно без законной адресной программы расселения домов на застроенной территории. По мнению заявителя, судом неправильно применен материальный закон, не учтены разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд необоснованно прекратил производство по административному исковому заявлению в части оспаривания постановления Администрации от 2 марта 2020 года N 199, не убедился в тождественности предъявленных Обществом административных исков по предмету и основанию.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов суда апелляционной инстанции в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Согласно пункту 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

По делу не оспаривалось, что Общество относится к числу лиц, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими в части муниципальных программ, утвержденных постановлениями N 1452и N1095. Общество является стороной инвестиционного контракта от 9 июля 2004 года N 86; на земельных участках, предназначенных для строительства, согласно данному инвестиционному контракту, расположены многоквартирные дома, включенные в пообъектный перечень ветхого муниципального жилищного фонда городского округа Химки, планируемого к сносу; данный перечень приведен в тексте подпрограммы I "Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства и развития застроенных территорий" муниципальных программ, утвержденных постановлениями N 1452, 1095.

Прекращая производство по административному делу в части требования Общества о признании недействующим постановления Администрации от 2 марта 2020 года N 199 по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 194 и частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции, исходил из того, что решением Химкинского городского суда Московской области от 24 сентября 2020 года оставлено без удовлетворения административное исковое заявление Общества об оспаривании того же постановления. Решение вступило в законную силу.

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 214, части 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Вступившее в законную силу решение Химкинского городского суда Московской области от 24 сентября 2020 года по делу N принято по административному иску о том же предмете - признании недействующим постановления Администрации от 2 марта 2020 года N 199. Законность оспариваемого муниципального правового акта была проверена полностью в соответствии с требованиями частей 7, 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом изложенного судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции о прекращении производства по делу в указанной части соответствующими требованиям процессуального закона.

Следует согласиться и с выводами Московского областного суда об отсутствии оснований для признания недействующими в оспариваемой части муниципальных программ, утвержденных постановлениями N 1452, 1095.

Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования установлены положениями Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Под стратегическим планированием понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона N 172-ФЗ стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 11 Закона N 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся муниципальные программы.

Муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования (пункт 35 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

Муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования и подлежат приведению в соответствие с решением о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу (части 1, 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Судом апелляционной инстанции верно установлено, что муниципальная программа утверждена Администрацией в пределах полномочий данного органа.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии полномочий для принятия муниципальной программы со ссылкой на подпункт 2 пункта 3 статьи 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в ранее действовавшей редакции) судебной коллегией отклоняются.

Данной нормой было предусмотрено, что решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

Из буквального содержания нормы следует, что ею установлены условия принятия решения о развитии застроенной территории, а не полномочия органов местного самоуправления по принятию муниципальных программ, как считает автор кассационной жалобы.

Проанализировав положения распоряжения Министерства экономики и финансов Московской области от 23 октября 2019 года N 25РВ-211, Порядка разработки и реализации муниципальных программ городского округа Химки Московской области, утвержденного постановлением Администрации от 24 июля 2013 N 653, постановления Администрации от 31 августа 2016 года N 936 "Об утверждении Перечня муниципальных программ городского округа Химки Московской области", а также письма Министерства жилищной политики Московской области от 4 октября 2019 ода N 13, содержащего шаблон (структуру) типовой муниципальной программы "Жилище" на 2020-2024 годы, суд не установилнарушения требований законодательства к форме оспариваемых в части нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

Мнение автора кассационной жалобы о необходимости соблюдения при утверждении муниципальных программ порядка принятия решения о комплексном развитии территории с включением конкретных многоквартирных домов не может быть принято во внимание, поскольку оспариваемые части муниципальных программ не содержат такого решения.

В пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Ссылок на какие-либо существенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта кассационная жалоба не содержит; обстоятельства, на которые ссылается Общество в кассационной жалобе, к числу таковых не относятся.

Судом апелляционной инстанции не установлено несоответствие содержания муниципальных программ в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы не ставят под сомнение правильность выводов суда апелляционной инстанции, не содержат указаний на несоответствие каких-либо конкретных положений подпрограммы I "Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства и развитие застроенных территорий" нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и по существу сводятся к утверждениям об отсутствии в муниципальных программах того нормативного регулирования, которое Общество считает необходимым для реализации инвестиционного контракта.

Так, судебной коллегией отклоняются утверждения автора кассационной жалобы о несоответствии муниципальных программ в оспариваемой части положениям Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 32) и Земельного кодекса Российской Федерации (статей 56.7 - 56.11), а также Положения "Об утверждении положения о порядке переселения граждан из ветхого и аварийного муниципального жилого фонда, подлежащего капитальному ремонту (реконструкции) или сносу", утвержденного решением Совета депутатов городского округа Химки 10 сентября 2008 года N 29/2. Приведенные нормы касаются изъятия земельных участков и обеспечения прав собственников жилых помещений при таком изъятии, а также порядка переселения граждан из ветхого и аварийного муниципального жилого фонда. Вместе тем, названные вопросы не являются непосредственным предметом регулирования оспариваемых муниципальных программ "Жилище", как документов стратегического планирования. В этой связи названные муниципальные программы в оспариваемой части не вводят какого-либо нового регулирования в данной области, противоречащего приведенным автором кассационной жалобы положениям жилищного и земельного законодательства.

Доводы Общества об отсутствии в оспариваемых в части муниципальных программах положений, регулирующих вопросы расселения домов, подлежащих сносу, и изъятия земельных участков, а также доводы о необходимости адресной программы расселения домов на застроенной территории не свидетельствуют о несоответствии муниципальных программ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В указанной части требования Общества фактически сводятся к возложению на орган местного самоуправления обязанности осуществить нормативное правовое регулирование путем внесения соответствующих дополнений в оспариваемые муниципальные программы, являющиеся документами стратегического планирования. Между тем, вопрос о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты относится к исключительной компетенции уполномоченных органов местного самоуправления, и не может разрешаться в судебном порядке за исключением случая, предусмотренного частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не ставят под сомнение правильность выводов суда и ссылки в кассационной жалобе на положения статей 8, 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающиеся полномочий органов местного самоуправления по принятию решения о комплексном развитии территории и расположении в границах такой территории многоквартирных домов, не признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, а также на положения статьи 32.1 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающие принятие собственниками жилых помещений решения по вопросу о включении многоквартирного дома в границы территории жилой застройки, подлежащей комплексному развитию.

Оспариваемые положения муниципальных программ не являются решениями о комплексном развитии территории, ими не разрешается вопрос о включении конкретных многоквартирных жилых домов в границы территории жилой застройки, подлежащей комплексному развитию. Приведенный в кратком описании подпрограммы "Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства и развитие застроенных территорий" пообъектный перечень ветхого муниципального жилищного фонда городского округа Химки, планируемого к сносу, исходя из содержания названной подпрограммы, является элементом планирования, а не решением, принятым в отношении конкретных многоквартирных домов.

Утверждения в кассационной жалобе о несоответствии нормативных правовых актов в оспариваемой части постановлению Правительства Московской области от 25 октября 2016 года N 790/39 "Об утверждении государственной программы "Жилище" на 2017-2027 годы" носят произвольный характер, какие-либо конкретные положения данного постановления, которым противоречат муниципальные программы в оспариваемой части, в кассационной жалобе не указаны.

Приведенные в кассационной жалобе доводы о нарушении оспариваемыми положениями муниципальных программ прав Общества фактически сводятся к утверждениям о бездействии Администрации по принятию решений о расселении и сносе многоквартирных домов, об изъятии земельных участков, а также неисполнении постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2017 года по делу А41-9037/2017. Ссылки на такое бездействие, вне зависимости от их обоснованности, не порочат оспариваемые положения муниципальных нормативных правовых актов, не ставят под сомнение их соответствие правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам заявителя жалобы, таких нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено; ссылки на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые, якобы, не были учтены судом апелляционной инстанции, приведены автором кассационной жалобы вне связи с содержанием обжалуемого апелляционного определения и не имеют какого-либо отношения к последнему.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Поскольку обжалуемое решение Химкинского городского суда Московской области от 25 января 2021 года отменено в апелляционном порядке, оснований для его повторной отмены, как об этом просит заявитель кассационной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционные определения судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 декабря 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу закрытого акционерного общества "ЗИРОС" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 1 июля 2022 года.