Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2022 г. по делу N 8а-13623/2022[88а-15246/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С. и Софронова В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Орловского муниципального округа Орловской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 17 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Карнаухова ФИО6 к управлению муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области, администрации Орловского района Орловской области, администрации Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области о признании незаконными постановления, уведомлений.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Карнаухов А.В. обратился в суд с настоящим административным иском, в котором указал, что являлся собственником земельного участка, площадью 43 000 кв.м, с кадастровым номером N, вид разрешенного использования: для объектов жилой застройки, расположенного по адресу: "адрес".

В последующем им произведен раздел данного земельного участка, из которого образовались, в том числе, спорные земельные участки, каждый из которых поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства.

С целью осуществления строительства на принадлежащих ему земельных участках объектов индивидуальной жилой застройки Карнаухов А.В. обратился в управление муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области с 25 уведомлениями о планируемом строительстве, в ответ на которые получил соответствующие уведомления от 10 и 11 марта 2021 года о недопустимости размещения объектов недвижимости на вышеуказанных земельных участках, расположенных в границах территории, на которую разработан проект планировки территории, утвержденный постановлением администрации Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области от 2 ноября 2011 года N 332 "Об утверждении проектов планировки жилой застройки микрорайонов "Усадьба Образцово" Северное и "Усадьа Образцово" Южное", а именно, в зоне административно-бытовых объектов, предприятий и объектов торговли, где не предусмотрено размещение жилых домов.

Кроме того, в отношении размещения 4 объектов индивидуальной жилой застройки на земельных участках с кадастровыми номерами N, указывалось на недопустимость такого размещения, в связи с их нахождением в зоне с особыми условиями использования территории ВЛ 10кВ N 4 ПС Звягинки, расположенной в д. Образцово, в отсутствии письменного решения о согласовании с сетевой организацией.

Не соглашаясь с названными действиями административного ответчика, Карнаухов А.В. обратился в суд с административными исками о признании: недействующим постановление главы администрации Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области от 2 ноября 2011 года N 332 "Об утверждении проектов планировки жилой застройки микрорайонов "Усадьба Образцово" Северное и "Усадьба Образцово" Южное д. Образцово Орловского района Орловской области; незаконными уведомлений о недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства, выданных ему управлением муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области 10 марта и 11 марта 2021 года; с возложением обязанности повторно рассмотреть указанные уведомления.

Решением Орловского районного суда Орловской области от 14 июля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 17 марта 2022 года решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административного иска о признании недействующим упомянутого постановления главы Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области от 2 ноября 2011 года N 332 и признании незаконными уведомлений от 10 марта 2021 года N N 10-058, 10-059, 10-060, 10-061, 10-062, 10-063, 10-064, 10-065, 10-066, 10-068, 10-069, 10- 070, 10-071, 10-073; уведомлений от 11 марта 2021 года N N 10-074, 10-076, 10-077, 10-078, 10-079, 10-080, 10-081 о недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства отменено, с принятием нового решения об удовлетворении административного иска.

Постановление главы Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области от 2 ноября 2011 года N 332 "Об утверждении проектов планировки жилой застройки микрорайонов "Усадьба Образцово" Северное и "Усадьба Образцово" Южное д. Образцово Орловского района Орловской области признано недействующим со дня принятия.

Уведомления от 10 марта 2021 года N N 10-058, 10-059, 10-060, 10-061, 10-062, 10-063, 10-064, 10-065, 10-066, 10-068, 10-069, 10- 070, 10-071, 10-073; от 11 марта 2021 года N N 10-074, 10-076, 10-077, 10-078, 10-079, 10-080, 10-081 о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельных участках, выданные управлением муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области признаны незаконными, с возложением на указанного административного ответчика обязанности повторно рассмотреть уведомления Карнаухова А.В. о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилого строительства или садового дома на земельных участках с кадастровыми номерами: N, поданные 28 января 2021 года, в срок, установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации, и сообщить об исполнении решения по данному административному делу в суд и административному истцу в течение одного месяца со дня вступления апелляционного определения в законную силу.

В остальной части решение Орловского районного суда Орловской области от 14 июля 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, направленной 25 апреля 2022 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции (поступила 13 мая 2022 года), администрация Орловского муниципального округа Орловской области, не соглашаясь с принятым судом апелляционной инстанции решением, ставит вопрос об его отмене ввиду незаконности и необоснованности, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Указывала на то, что публикация принятых муниципальных правовых актов в рассматриваемой ситуации местной администрацией осуществлена путем их размещения в официальном источнике, определенном в соответствии с Уставом Образцовского сельского поселения (районная газета "Новая жизнь"), а также на официальном сайте администрации сельского поселения.

Кроме того, обращала внимание на то, что постановления главы Образцовского сельского поселения от 20 сентября 2011 года N 278 и от 20 декабря 2011 года N 410 о проведении публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории также были размещены в упомянутых средствах массовой информации, что указывает о доведении соответствующей информации до сведения неограниченного круга лиц, в связи с чем, полагала ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о допущенном нарушении порядка их принятия и опубликования.

Считала, что при утверждении проекта планировки территории каких-либо нарушений не допущено, оспариваемое постановление принято по результатам проведенных публичных слушаний.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 мая 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.

Из материалов дела следует и судами установлено, что по настоящему делу постановления Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области о разработке проекта планировки территории малоэтажной жилой застройки микрорайона "Усадьба Образцово" Южное д. Образцово Орловского района Орловской области", назначении публичных слушаний, заключения публичных слушаний, в том числе оспариваемое постановление об утверждении проекта планировки территории прошли процедуру опубликования в официальном печатном издании в соответствии со ст. 36 Устава названного муниципального образования (газета "Наша жизнь"), а также в информационно-телекоммуникационной сети "Интеренет", что не оспаривалось сторонами.

Основываясь на этих обстоятельствах при разрешении возникшего спора по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление принято уполномоченным лицом, в пределах предоставленных полномочий, без нарушения процедуры и порядка его принятия и опубликования; оно не противоречит нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, поскольку утверждению документации по планировке территории предшествовало проведение публичных слушаний.

Поскольку все земельные участки, в отношении которых административным истцом 28 января 2021 года поданы уведомления о планируемом строительстве, расположены в границах территории, на которую разработан проект планировки территории, утвержденный оспариваемым постановлением от 2 ноября 2011 года N 332, а именно, в зоне размещения административно-бытовых объектов, предприятий и объектов торговли, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов, суд также пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований Карнаухова А.В. о признании незаконными уведомлений о недопустимости размещения объектов индивидуальной жилой застройки от 10 и 11 марта 2021 года.

В п. 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда, не соглашаясь с выводами суда нижестоящей инстанции в части отказа в удовлетворении административного иска о признании недействующим вышеуказанного постановления, а также признании незаконными уведомлений управления муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области от 10 марта 2021 года N N 10-058, 10-059, 10-060, 10-061, 10-062, 10-063, 10-064, 10-065, 10-066, 10-068, 10-069, 10-070, 10-071, 10-073; от 11 марта 2021 года N N 10-074, 10-076, 10-077, 10-078, 10-079, 10-080 и 10-081 о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, не оспаривая факт опубликования оспариваемого постановления, исходила из отсутствия в рассматриваемой ситуации доказательств, свидетельствующих об опубликовании утвержденной документации по планировке территории.

Вместе с тем, в рассматриваемой ситуации надлежащих мер по установлению того, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с содержанием документации по планировке территории, с учетом установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции не принял; констатация допущенных нарушений порядка опубликования постановления об утверждении проекта планировки территории также не исключает необходимости его проверки на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, что не было осуществлено по настоящему делу судом апелляционной инстанции.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (пункт 1); об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (пункт 2).

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов закреплен в главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данных в п. 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 31 марта 2015 года N 6-П).

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления в соответствии с положениями статей 17.1 - 21 названного кодекса рассматриваются районным (городским) судом по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Из названных норм следует, что невозможно одновременное рассмотрение требований об оспаривании нормативного правового акта (глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и об оспаривании решения органа местного самоуправления (глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными требованиями.

Отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях ст. ст. 42-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Учитывая вышеизложенное, проект планировки территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Вместе с тем, настоящее административное дело, с учетом требований административного иска о признании недействующим постановления об утверждении проекта планировки и признании незаконными уведомлений ошибочно рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке глав 21 и 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом изложенного, в связи с допущенными судами существенными нарушениями норм материального и процессуального права, обжалуемый судебный акт нельзя признать законным, он подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Принятые судом кассационной инстанции меры по приостановлению исполнения обжалуемого судебного акта в связи с окончанием производства в суде кассационной инстанции в соответствии с ч. 1 ст. 322 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат отмене.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 17 марта 2022 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - Орловский областной суд.

Приостановление исполнения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 17 марта 2022 года отменить.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи