Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июня 2022 г. по делу N 8а-13703/2022[88а-15735/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Мордовия и Пензенской области на решение Лопатинского районного суда Пензенской области от 29 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 3 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Елистратова К.Г. к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Мордовия и Пензенской области, государственному инспектору отдела государственного земельного надзора Рязякову Н.М. о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя Управления Россельхознадзора по Республике Мордовия и Пензенской области Афанасьевой Н.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя Елистратова К.Г. Жулимова И.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам

установила:

Елистратов К.Г. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, просил признать незаконным предписание государственного инспектора отдела государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Республике Мордовия и Пензенской области (далее - Управление) Рязякова Н.М. от 11 июня 2021 года N 03.

В обоснование административного иска указал, что в соответствии с пунктом 7 Положения об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509 (далее - Положение N 1509) он направил в Управление, а также в Министерство сельского хозяйства Пензенской области и Управление Росреестра по Пензенской области уведомления об использовании лесов с указанием видов их использования, предусмотренных пунктами 1-10.1, 13-15 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации. В связи с этим зарастание земельных участков древесно-кустарниковой растительностью в соответствии с частью 2 статьи 123 Лесного кодекса Российской Федерации и пункта 7 Положения N 1509 не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

Решением Лопатинского районного суда Пензенской области от 29 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 3 марта 2022 года, административный иск удовлетворен. Предписание государственного инспектора отдела государственного земельного надзора Рязякова Н.М. от 11 июня 2021 года N 03 признано незаконным.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 28 апреля 2022 года, Управление просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на правомерности оспариваемого предписания и нарушении Елистратовым К.Г. требований земельного законодательства по охране земель, утверждают, что вопреки выводам судов площадь зарастания правового значения для дела не имеет.

Относительно кассационной жалобы Елистратовым К.Г. представлены возражения.

В письменном отзыве Министерство сельского хозяйства Пензенской области полагает кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Земельное законодательство в качестве одного из основных принципов закрепляет принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Этот принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, возлагающие на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и установленным для них целевым назначением (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 123 Лесного кодекса Российской Федерации (введена в действие Федеральным законом от 27 декабря 2018 года N 538-Ф3) на землях сельскохозяйственного назначения могут располагаться леса, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509 утверждено Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения (вступило в силу с 1 октября 2020 года).

В соответствии с пунктом 7 Положения N 1509 (в первоначальной редакции) правообладатель в течение 2 лет со дня вступления в силу названного постановления Правительства Российской Федерации или со дня регистрации права на соответствующий земельный участок вправе направить уведомление об использовании лесов, расположенных на таком земельном участке, с указанием вида или видов использования лесов с учетом положений пункта 4 настоящего Положения в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на обеспечение государственного управления агропромышленным комплексом субъекта Российской Федерации, а также в Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. В случае направления такого уведомления наличие на 50 и более процентах площади земельного участка зарастания древесно-кустарниковой растительностью не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Елистратов К.Г. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N, расположенных "адрес", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения.

24 сентября 2018 года государственным инспектором Управления в отношении Елистратова К.Г. проведена проверка соблюдения требований земельного законодательства, в результате которой установлено, что Елистратовым К.Г. не выполняются мероприятия по улучшению и защите земель от зарастания сорной и древесно-кустарниковой растительностью, по охране почв от негативных процессов, ухудшающих качественное состояние земель, что привело к зарастанию земельных участков однолетней и многолетней сорной травяной растительностью, деревьями и кустарниками. По результатам проведенной проверки было выдано предписание от 24 сентября 2018 года N 1 в срок до 24 июня 2019 года провести агротехнические мероприятия по ликвидации зарастания сельхозугодий сорной и древесно-кустарниковой растительностью.

Елистратовым К.Г. выданное предписание в установленный срок не исполнено.

Постановлением начальника отдела государственного земельного надзора по Пензенской области Управления Халикова Р.Р. от 7 ноября 2018 года Елистратов К.Г. привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере "данные изъяты" руб.

22 июля 2019 года государственным инспектором Управления в отношении Елистратова К.Г. проведена проверка выполнения требований земельного законодательства Российской Федерации, в результате которой установлено ненадлежащее использование земельных участков, в том числе с вышеуказанными номерами, выразившееся в том, что Елистратов К.Г, как собственник данных земельных участков, не выполнил в установленный срок требования предписания от 24 сентября 2018 года N 1 и не устранил зарастание деревьями и кустарниками, многолетней сорной растительностью указанных в предписании земельных участков сельскохозяйственного назначения, выдано предписание от 22 июля 2019 года N 2 в срок до 22 апреля 2020 года провести агротехнические мероприятия по ликвидации зарастания сельхозугодий сорной и древесно-кустарниковой растительностью.

Елистратовым К.Г. выданное предписание в установленный срок не исполнено.

По итогам проверки 4 сентября 2019 года в отношении Елистратова К.Г. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановлением мирового судьи от 23 сентября 2019 года он признан виновным в совершении данного административного правонарушения и подвергнут наказанию в виде административного штрафа в размере "данные изъяты" рублей.

11 июня 2021 года в ходе выездной проверки, проведенной на основании распоряжения от 3 июня 2021 года N 04-293 органа государственного контроля (надзора), с целью установления факта исполнения Елистратовым К.Г. предписания от 22 июля 2019 года N 2, административным органом проведен осмотр земельных участков, находящихся в собственности Елистратова К.Г. и установлено ненадлежащее использование земельных участков с кадастровыми номерами N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N, выразившееся в том, что Елистратов К.Г. не выполнил в установленный срок (до 22 апреля 2020 года) требования предписания от 22 июля 2019 года N 2 и не устранил зарастание деревьями и кустарниками, многолетней сорной растительностью данных земельных участков сельскохозяйственного назначения.

По результатам проверки составлен акт, согласно которому в ходе осмотра выявлено, что после получения предписания Елистратов К.Г. не принял все зависящие от него и достаточные меры для выполнения в полном объеме предписания административного органа, на момент проверки по исполнению предписания от 22 июля 2019 года N 2 земельные участки в целях сельскохозяйственного производства не использовались, на участках полностью отсутствуют признаки посевов сельскохозяйственных культур, обработки почвы, проведения агротехнических и фитосанитарных мероприятий по борьбе с сорной и древесно-кустарниковой растительностью, отсутствуют следы химической обработки против сорной растительности, тем самым собственником не выполняются фитосанитарные и агротехнические мероприятия; признаки прогона и выпаса скота, вольной и загонной пастьбы на участках отсутствуют, нет признаков затаптывания трав; стояков для пчёл (ульев) на участках не зафиксировано; на участках самосевом, хаотично произрастают деревья и кустарники, видовой состав - береза, сосна.

По результатам проверки государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Рязяковым Н.М. вынесено предписание от 11 июня 2021 года N 03 со сроком исполнения до 10 декабря 2021 года, которым на Елистратова К.Г. возложена обязанность провести на земельных участках агротехнические мероприятия по ликвидации зарастания сельхозугодий сорной и древесно-кустарниковой растительностью.

Разрешая спор и удовлетворяя административный иск, районный суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что при вынесении оспариваемого предписания должностное лицо не приняло во внимание, что с момента вынесения Елистратову К.Г. предписаний в 2018 и в 2019 годах изменилось правовое регулирование, которое в настоящее время позволяет собственникам земельных участков сельскохозяйственного назначения использовать леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения в соответствии с предписаниями статьи 123 Лесного кодекса Российской Федерации, Положения N 1509.

В соответствии с требованиями пункта 7 Положения N 1509 Елистратов К.Г. направил в соответствующие государственные органы уведомления об использовании лесов на принадлежащих ему земельных участках с указанием видов их использования, предусмотренных пунктами 1-10.1, 13-15 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации. Соответствующие изменения Управлением Росреестра по Пензенской области были внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН).

Оспариваемое предписание от 11 июня 2021 года N 03 вынесено государственным инспектором по результатам проверки по выполнению Елистратовым К.Г. предписания N 2 от 22 июля 2019 года после направления последним уведомлений в адрес Управления и внесения соответствующих сведений в ЕГРН в отношении спорных земельных участков.

Судами отмечено, что вопреки требованиями части 2 статьи 62, части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Управление не представило суду доказательств, свидетельствующих об отсутствии на земельных участках лесов, доказательств отсутствия или наличия условий, установленных в пункте 7 Положения N 1509, в соответствии с которым наличие на 50 и более процентах площади земельного участка зарастания древесно-кустарниковой растительностью не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации (осмотр земельных участков производился государственным инспектором без определения площади и процента зарастания спорных земельных участков древесно-кустарниковой растительностью), а также доказательств того, что Елистратов К.Г. не использует земельные участки по видам их использования, внесенным в ЕГРН на основании поданных им уведомлений.

В оспариваемом предписании, вынесенном в отношении 17 спорных земельных участков, государственный инспектор не указал на каких конкретно земельных участках собственник должен провести агротехнические мероприятия по ликвидации зарастания сорной растительностью, на каких - древесно-кустарниковой растительностью, а на каких и сорной и древесно-кустарниковой растительностью, не определилплощадь и процент зарастания конкретных земельных участков сорной и древесно-кустарниковой растительностью, в то время как требования предписания должны быть конкретны и реально исполнимы в свете действующего правового регулирования, в частности - с учетом Положения N 1509.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений.

Из названной нормы следует, что основанием для выдачи предписания является выявление нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. При отсутствии таких нарушений предписание не может быть признано соответствующим приведенному требованию закона.

На день выдачи оспариваемого предписания наличие на 50 и более процентах площади земельного участка зарастания древесно-кустарниковой растительностью не являлось признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

Соблюдение данного условия при выдаче предписания не проверялось, само по себе зарастание сельхозугодий древесно-кустарниковой растительностью при соблюдении собственником земельного участка требований пункта 7 Положения N 1509 не свидетельствовало о нарушении обязательных требований при использовании земельных участков.

Поскольку Управление не доказало нарушение Елистратовым К.Г. обязательных требований при использовании находящихся в его собственности земельных участков, суды пришли к верному выводу об отсутствии законных оснований для выдачи оспариваемого предписания.

Доводы кассационной жалобы о том, что предметом проверки являлось только исполнение ранее выданного предписания, не ставят под сомнение правильность выводов судебных инстанций, поскольку вынесение предписания в отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не допускается в любом случае.

Вынесение такого предписания нарушает права лица, которому оно выдано, поскольку налагает на него дополнительные обязанности без установленных законом оснований. В этой связи доводы кассационной жалобы о недоказанности факта нарушения прав административного истца подлежат отклонению.

Утверждения автора кассационной жалобы о том, что определение площади зарастания земельных участков древесно-кустарниковой растительностью не требуется, площадь зарастания соответствует фактической площади земельных участков, могут свидетельствовать лишь о том, что такое зарастание не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Лопатинского районного суда Пензенской области от 29 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 3 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Мордовия и Пензенской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 5 июля 2022 года.