Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 июля 2022 г. по делу N 8а-9276/2022[88а-10493/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Зариповой Ю.С, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Тюменьгосплем" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года по административному делу N3а-40/2021 по административному иску акционерного общества "Тюменьгосплем" о признании недействующим в части решения Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9 "О генеральном плане городского округа город Тюмень".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя АО "Тюменьгосплем" Лутченко О.М, доводы кассационной жалобы поддержавшей, заключение прокурора Тепловой М.Н, полагавшей апелляционное определение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 N 9 "О Генеральном плане городского округа город Тюмень" утверждён генеральный план городского округа город Тюмень на период до 2040 года (далее - Генеральный план).

Данным Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" включён в состав населённого пункта город Тюмень и отнесен к следующим функциональным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами, зона зелёных насаждений общего пользования, улично-дорожная сеть.

Решением Тюменской городской Думы от 27 сентября 2012 года N 903 в Генеральный план внесены изменения, которыми, в частности, утверждена в новой редакции карта функциональных зон городского округа город Тюмень (приложение 8).

С учетом внесенных изменений земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесён к функциональным зонам: зона озеленённых территорий общего пользования, зона транспортной инфраструктуры, зона улично-дорожной сети.

Решением Тюменской городской Думы от 25 мая 2021 года N 356 в Генеральный план внесены изменения, которыми также утверждена в новой редакции карта функциональных зон городского округа город Тюмень (приложение 8).

Из указанной карты функциональных зон следует, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесён к функциональным зонам: зона озеленённых территорий общего пользования, зона транспортной инфраструктуры.

АО "Тюменьгосплем" обратилось в Тюменский областной суд с административным иском о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Генерального плана (в редакции решения Тюменской городской Думы от 25 мая 2021 года N 356) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне озеленённых территорий общего пользования.

Требования мотивировало тем, что данный земельный участок принадлежит АО "Тюменьгосплем" на праве собственности, поэтому он не может относиться к землям общего пользования. Кроме того, ссылается на то, что оспариваемое функциональное зонирование установлено без учёта существующего землепользования, препятствует использованию земельного участка по назначению и исполнению требований Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике".

АО "Тюменьгосплем" указывает также на наличие законного интереса в сохранении ранее установленной функциональной зоны на соответствующей территории для использования земельного участка в соответствии с видом разрешённого использования (для воспроизводства крупного рогатого скота).

Решением Тюменского областного суда от 28 октября 2021 года административный иск удовлетворён.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года решение суда отменено, требования административного истца оставлены без удовлетворения.

В поданной 20 мая 2022 года кассационной жалобе АО "Тюменьгосплем", ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судебной коллегии обстоятельствам дела, просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заинтересованное лицо администрация города Тюмени представило письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, о причинах неявки суд не уведомили, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, до начала судебного заседания, не направили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, констатировав принятие Генерального плана (в действующей редакции) уполномоченным органом Тюменской городской Думой в установленной форме с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод о наличии по настоящему делу такого основания, поскольку при принятии Генерального плана в оспариваемой части не учтены сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, не обеспечен справедливый баланс прав и законных интересов правообладателя земельного участка и муниципального образования.

Суд апелляционной инстанции, согласившись с выводами суда первой инстанции о том, что муниципальный правовой акт принят уполномоченным на дату его принятия органом в установленной форме с соблюдением порядка его принятия, опубликования и введения в действие, пришел к заключению об отсутствии оснований для его признания недействующим в оспариваемой части.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции не усматривает.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов, в частности, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных фактов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан, их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что АО "Тюменьгосплем" является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", категория: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для воспроизводства крупного рогатого скота, расположенного по адресу: Тюменская область, город Тюмень.

Картой функциональных зон городского округа города Тюмень в первоначальной редакции вышеуказанный земельный участок включён в состав населённого пункта - город Тюмень, установлены функциональные зоны: зона застройки индивидуальными жилыми домами, зона зелёных насаждений общего пользования, улично-дорожная сеть.

В действующей редакции Генерального плана земельный участок отнесён к функциональным зонам: зона озеленённых территорий общего пользования, зона транспортной инфраструктуры.

Таким образом, функциональная зона зелёных насаждений общего пользования была изначально установлена для земельного участка АО "Тюменьгосплем".

В действующей редакции Правил землепользования и застройки города Тюмени, утверждённых решением Тюменской городской Думы от 30 октября 2008 года N 154, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к территориальной зоне Р-2 (зона озеленённых территорий общего пользования).

Проанализировав в совокупности нормы ГрК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к верному, основанному на правильном толковании и применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, выводу о том, что отнесение муниципальным правовым актом территории к определённой функциональной зоне, не соответствующей ее фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан и организаций, в данном случае прав АО "Тюменьгосплем".

Кроме того, в части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Норм, запрещающих нахождение земельного участка в различных функциональных зонах, градостроительное законодательство не содержит.

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечёт изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

Таким образом, оснований полагать, что оспариваемым установлением функциональной зоны нарушены права собственника не имеется.

Доводы об ограничении права административного истца на использование земельного участка по назначению правового значения при разрешении настоящего дела не имеют, поскольку территориальное зонирование земельного участка и установленный в отношении него градостроительный регламент предметом проверки по настоящему делу не являются.

Ссылки на Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" выводы суда апелляционной инстанции не опровергают, поскольку данный документ, вопреки мнению автора жалобы, не устанавливает требований к документам территориального планирования.

Судом апелляционной инстанции справедливо принято во внимание с приведением исчерпывающих выводов в судебном акте, что внесение изменений в Генеральный план обусловлено планами стратегического развития города по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учётом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Согласно пункту 20 части 1 ГрК РФ, объекты местного значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19, пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Между тем, подпункт "в" пункта 3 части 5 статьи 5.1 Закона Тюменской области от 03 июня 2005 года N 385 "О регулировании градостроительной деятельности в Тюменской области", определяя виды объектов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и подлежащих отображению в Генеральном плане, не регулирует, вопреки ошибочному мнению автора жалобы, порядок определения функциональных зон Генерального плана.

Нахождение земельного участка в частной собственности не препятствовало отнесению земельного участка к функциональной зоне зелёных насаждений общего пользования, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суждения о снижении кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в результате установления функциональной зоны озеленённых территорий общего пользования значения при проверке оспариваемой нормы в порядке абстрактного нормоконтроля не имеют.

Вопреки доводам жалобы, апелляционное определение отвечает предъявляемым к нему требованиям (статья 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, имеющие правовое значение доводы административного истца проверены и правомерно отклонены по мотивам, приведенным в обжалуемом судебном акте.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судом апелляционной инстанции были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебного постановления.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу АО "Тюменьгосплем" - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 06 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи