Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2022 г. по делу N 66а-1940/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Щербаковой Н.В. и Ефремовой О.Н, при ведении протокола секретарем Молотиевской В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-27/2022 по административному исковому заявлению ООО "Тверская генерация" о признании недействующим приказа Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 13 марта 2018 года N 25-нп "О тарифах на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые ООО "ЭнергоАльянс" от котельной ООО "Тверская генерация", для потребителей городского округа город Тверь Тверской области на 2018 год", по апелляционным жалобам Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области и ООО "ЭнергоАльянс" на решение Тверского областного суда от 10 марта 2022 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителей Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области Волченко В.С. и Котикова Ю.Б, представителя ООО "ЭнергоАльянс" Качкиной Г.В, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя ООО "Тверская генерация" Логинова Д.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

13 марта 2018 года Главным Управлением "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области (далее - ГУ РЭК, орган регулирования) принят приказ N 25-нп, которым для потребителей городского округа город Тверь Тверской области на 2018 год установлены тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые ООО "ЭнергоАльянс" от котельной ООО "Тверская генерация" согласно приложению (далее - Приказ N 25-нп). Срок действия тарифов определен по 31 декабря 2018 года.

Данный приказ опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 14 марта 2018 года.

23 декабря 2021 года ООО "Тверская генерация" (далее также - Общество, теплоснабжающая организация) обратилось в суд с административным иском о признании Приказа N 25-нп недействующим и возложении на административного ответчика обязанности принять заменяющий акт.

Заявленные требования Обществом мотивированы тем, что, устанавливая тарифы, ГУ РЭК при учете объема полезного отпуска тепловой энергии допустило нарушение требований законодательства о ценообразовании и законодательства о теплоснабжении. Как полагает административный истец, в документах, представленных ООО "ЭнергоАльянс" (далее также - регулируемая организация, теплосетевая организация) для утверждения оспариваемых тарифов, указан объем отпуска тепловой энергии, рассчитанный в соответствии с жилищным законодательством, тогда как в данном случае надлежало руководствоваться законодательством о теплоснабжении. При этом выставленное ООО "ЭнергоАльянс" в адрес ООО "Тверская генерация" требование об оплате услуг, объем которых не учитывался при установлении тарифов для теплосетевой организации, влечет получение последней излишнего дохода и возникновение значительных расходов для теплоснабжающей организации - ООО "Тверская генерация", что нарушает принцип государственного ценового регулирования.

Решением Тверского областного суда от 10 марта 2022 года требования административного истца удовлетворены. Судом признан недействующим со дня принятия Приказ N 25-нп, на ГУ РЭК возложена обязанность принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный судом недействующим приказ, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. С ГУ РЭК в пользу ООО "Тверская генерация" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

С данным решением суда не согласились орган регулирования и регулируемая организация, представили в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции апелляционные жалобы, в которых поставили вопрос об отмене вышеуказанного решения суда, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неверное применение судом норм материального права.

В обоснование доводов жалобы ГУ РЭК указал, что тарифы для ООО "ЭнергоАльянс" были установлены впервые с учетом заявления регулируемой организации, с применением метода экономически обоснованных расходов и действовали в период 2018 года.

Поскольку ООО "ЭнергоАльянс" арендует оборудование, предназначенное для передачи тепловой энергии на территории микрорайона Брусилово г. Твери, и ранее данный имущественный комплекс не использовался в регулируемой деятельности, поскольку орган регулирования, произведя анализ фактических показателей отпуска тепловой энергии потребителям микрорайона Брусилово за период 2014-2016 года ранее оказываемой услуги по передаче тепловой энергии, приняв во внимание динамику объемов полезного отпуска тепловой энергии, учло на 2018 год плановый суммарный объем полезного отпуска тепловой энергии 14 000, 0 Гкал, объем потерь тепловой энергии - 1260, 31 Гкал. Таким образом, как указывает автор жалобы, требования пунктов 30, 31 Основ ценообразования, пункты 18, 22 Методических указаний были выполнены.

При этом, исходя из пунктов 21 и 22 Методических указаний, объем полезного отпуска тепловой энергии на 2018 год не мог быть установлен на основании данных статистического учета, схемы теплоснабжения, программы комплексного развития г. Твери, а в отсутствии иного документального подтверждения апеллянт считает правомерным включение в расчет принятую величину как результат экспертной оценки в порядке пункта 31 Основ ценообразования.

ООО "ЭнергоАльянс" доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что органом регулирования в ходе рассмотрения дела были подтверждены значения, использованные при принятии оспариваемого приказа. Апеллянт полагает, что суд первой инстанции фактически подменил понятие "коммерческий учет тепловой энергии" на "объем полезного отпуска тепловой энергии". Полагает, что у суда не имелось оснований полагать, что следует применить при расчете объема полезного отпуска значения максимальной величины мощности тепловых сетей организации и договорные нагрузки потребителей, содержащиеся в приложении к договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, заключенного между ООО "Тверская генерация" и ООО "ЭнергоАльянс". Применение данных значений применяется только исходя из экономически необоснованных действий ООО "Тверская генерация" и не соответствует установлению экономически обоснованного уровня тарифа, противоречит основам ценообразования в сфере теплоснабжения.

Также ООО "ЭнергоАльянс" отмечает, что пунктом 52 Основ ценообразования предусмотрена корректировка тарифа в части объема полезного отпуска в связи с отклонением ранее учтенного планового объема при установлении тарифа на следующий период регулирования, что не принято судом первой инстанции во внимание при вынесении решения.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, а также ООО "Тверская генерация" представлены возражения, в которых они полагают решение суда законным и обоснованным.

Представитель ФАС будучи извещенным о времени и месте рассмотрения дела в суд апелляционной инстанции не явился, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав пояснения сторон и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установиласледующее.

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования, Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктом 5 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

Полномочиями на установление указанных в статье 8 Закона о теплоснабжении тарифов наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Тверской области в соответствии с Положением о ГУ РЭК Тверской области, утвержденным постановлением Правительства Тверской области от 20 октября 2011 года N 141-пп, является упомянутый исполнительный орган государственной власти Тверской области.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям не оспаривается.

Судом первой инстанции установлено, что ООО "Тверская генерация" в течение 2018 года являлась единой теплоснабжающей организацией в системе централизованного теплоснабжения города Твери, в том числе микрорайона Брусилово.

29 декабря 2017 года между ООО "ЭнергоАльянс" и ООО "Тверская генерация" заключен договор N ТГ-689-17 оказания услуг по передаче тепловой энергии и теплоносителя в горячей воде, по условиям которого теплосетевая организация обязуется осуществлять организационно и технологически связанные действия, обеспечивающие поддержание технических устройств тепловых сетей в состоянии, соответствующем установленным техническими регламентами требованиям и передачу тепловой энергии в горячей воде от точки приема до точек поставок тепловой энергии, а теплоснабжающая организация обязуется оплачивать указанные услуги в объемах и на условиях, предусмотренных настоящим договором. Пунктом 5.1 названного договора установлено, что расчеты по договору производятся на основании тарифов, утверждаемых в соответствии с действующим законодательством.

Из приложения N 1 к договору N ТГ-689-17 следует, что передача тепловой энергии в соответствии с данным договором осуществляется в 7 многоквартирных жилых домов города Твери, а также МБДОУ детский сад N 4 и котельную "Оснабрюкская, 37".

ООО "ЭнергоАльянс" 29 декабря 2017 года впервые обратилось в ГУ РЭК с заявлением об установлении тарифа на передачу тепловой энергии на 2018 год с применением метода экономически обоснованных затрат в размере 590, 01 руб./Гкал. В тарифном предложении ООО "ЭнергоАльянс" просило учесть тарифообразующие затраты, связанные с регулируемым видом деятельности; учесть объем передачи тепловой энергии - 14000 Гкал, в том числе по группам потребителей: население - 13500, 0 Гкал, бюджет - 500, 0 Гкал.

На основании этого заявления органом регулирования было открыто дело об установлении тарифов методом экономически обоснованных затрат, проведена экспертиза представленного предложения, по результатам рассмотрения тарифной заявки принят Приказ N 25-нп.

Полагая неправильным и нарушающим законодательство в сфере тарифного регулирования определение ГУ РЭК объема полезного отпуска тепловой энергии на 2018 год для ООО "ЭнергоАльянс", ООО "Тверская генерация" обратилось с административным иском о признании Приказа N 25-нп недействующим.

Суд первой инстанции со ссылкой на разъяснения, данные в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" верно указал, что вне зависимости от того, что оспариваемый нормативный правовой акт прекратил свое действие с 1 января 2019 года, однако в отношении ООО "Тверская генерация" Приказ N 25-нп продолжает применяться, так как имеются судебные споры между ним и ООО "ЭнергоАльянс", связанные с оплатой последнему оказанных в 2018 году административному истцу услуг, ввиду чего суд пришел к правильному выводу, что оснований для прекращения производства по данному делу не имеется.

Удовлетворяя требования административного истца, суд исходил из того, что при определении расчетного значения объема полезного отпуска тепловой энергии орган регулирования в нарушение требований пунктов 22 Основ ценообразования и пунктов 8, 9, 21 и 22 Методических указаний, не учел договоры поставки тепловой энергии, оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, теплоснабжения, заключенные между регулируемой организацией и потребителями, а также данные о фактическом объеме полезного отпуска за три предыдущих расчетных периода регулирования в системе теплоснабжения, в которой осуществляет свою деятельность регулируемая организация.

С таким выводом суда соглашается судебная коллегия в силу следующего.

Тарифы для ООО "ЭнергоАльянс" на 2018 год установлены ГУ РЭК с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с пунктами 16 и 17 Основ ценообразования.

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями и с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года.

Формирование расчетных объемов отпуска тепловой энергии в целях расчета тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется на основании раздела III Методических указаний.

В соответствии с пунктом 18 Методических указаний формирование органами регулирования расчетных объемов, используемых при расчете тарифов в сфере теплоснабжения (за исключением поставки тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более), осуществляется с учетом количественной оценки ожидаемого уровня потребления тепловой энергии, тепловой нагрузки с учетом данных, предоставляемых регулируемыми организациями при установлении тарифов в сфере теплоснабжения, в том числе договорных (заявленных на расчетный период регулирования потребителями) объемов, и статистических данных, в том числе среднегодового фактического потребления за три предыдущих года и планов регионального развития, в том числе с учетом фактического отключения (подключения) потребителей, объемов потерь и других параметров, используемых при расчете объемов в соответствии с данной главой.

В силу пункта 21 Методических указаний объем полезного отпуска тепловой энергии, определяемый в целях установления тарифов для регулируемых организаций в сфере теплоснабжения (за исключением объема тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), ранее не осуществлявших регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, определяется органом регулирования с учетом договоров поставки тепловой энергии, оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, теплоснабжения, заключенных между регулируемой организацией и потребителями, а также данных о фактическом объеме полезного отпуска за 3 предыдущих расчетных периода регулирования в системе теплоснабжения, в которой осуществляет свою деятельность регулируемая организация.

Согласно пункту 22 Методических указаний фактический объем полезного отпуска тепловой энергии за предыдущие периоды (за исключением объемов тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) регулирования определяется органом регулирования с учетом представленных регулируемой организацией договоров поставки тепловой энергии, оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, теплоснабжения, заключенных с потребителями, информации об объемах отпуска, определенных по показаниям приборов учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных нормативов потребления коммунальных услуг, а также выставленных регулируемой организацией счетов на оплату тепловой энергии, теплоносителя, оказанных услуг.

Из материалов дела следует, что ООО "ЭнергоАльянс" оказывает услуги по передаче тепловой энергии в микрорайоне Брусилово города Твери с использованием оборудования (сети отопления, сети горячего водоснабжения, теплотрассы), предназначенного для передачи тепловой энергии в жилой фонд и детский сад, арендованного у ООО "ФинансИнвест" на основании договора аренды недвижимого имущества.

Ранее с использованием данного оборудования в микрорайоне Брусилово регулируемая деятельность не осуществлялась. До 2017 года на указанной территории услугу теплоснабжения и горячее водоснабжение потребителям без установления соответствующих тарифов осуществляло МУП "Сахарово".

В тарифном предложении ООО "ЭнергоАльянс" просило определить объем полезного отпуска тепловой энергии в размере 14000, 0 Гкал в год, указав, что данная величина соответствует объему потребления исходя из реестра потребителей: жилая зона Брусилово - 13 500, 0 Гкал/год и МДОУ "Деский сад" N 14 - 500 Гкал/год. Объем потерь представлен на 430 Гкал.

При расчете тарифов ООО "ЭнергоАльянс" орган регулирования установилобщий объем тепловой энергии равным 14 300 Гкал, из которых 14 000 Гкал объем полезного отпуска тепловой энергии, который соответствует годовому объему полезного отпуска тепловой энергии в соответствии с договором оказания услуг по передаче тепловой энергии между ООО "ЭнергоАльянс" и ООО "Тверская генерация". Ввиду отсутствия расчета и утвержденного в установленном порядке объема потерь тепловой энергии в тепловых сетях организации ГУ РЭК приняло потери тепловой энергии в сетях при передаче тепловой энергии в размере 2, 1% от принятого объема тепловой энергии в сеть для передачи, что составляет 300, 0 Гкал.

Как установлено судом и не оспаривается лицами, участвующими в деле, в схеме теплоснабжения г. Твери отсутствует информация об объемах полезного отпуска тепловой энергии, программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования не принята, ООО "ЭнергоАльянс" обратилось за тарифным регулированием впервые и ранее не представляло статистическую отчетность, содержащую сведения об объемах полезного отпуска тепловой энергии.

При изложенных обстоятельствах, расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии органом регулирования на 2018 год в соответствии с Методическими указаниями должен быть определен с учетом количественной оценки ожидаемого уровня потребления тепловой энергии, тепловой нагрузки, в том числе договорных (заявленных на расчетный период регулирования потребителями) объемов, на основании анализа статистической отчетности о фактическом объеме полезного отпуска за 3 предыдущих расчетных периода регулирования в системе теплоснабжения, в которой осуществляет свою деятельность регулируемая организация, и планов регионального развития, в том числе с учетом фактического отключения (подключения) потребителей, объемов потерь и других параметров, используемых при расчете объемов полезного отпуска.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что вопреки требованиям, содержащимся в пункте 22 Основ ценообразования, пунктов 18, 21 и 22 Методических указаний и пункта 28 Правил регулирования тарифов, в экспертном заключении органа регулирования обоснование принятого им объема полезного отпуска тепловой энергии не приведено, ссылка на то, что годовой объем полезного отпуска тепловой энергии из тепловой сети принят в соответствии с договором оказания услуг по передаче тепловой энергии в горячей воде между ООО "ЭнергоАльянс" и ООО "Тверская генерация" носит формальный характер и, как пояснили представители ГУ РЭК в ходе судебного разбирательства данная ссылка приведена в экспертном заключении ошибочно и некорректно.

Из части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на орган, наделенный государственными или иными публичными полномочиями, который обязан также подтверждать факты, на которые он ссылается как на основания своих возражений.

Ссылку ГУ РЭК на возможность установления объема полезного отпуска тепловой энергии с учетом результатов экспертных оценок, судебная коллегия, как и суд первой инстанции, находит основанной на неверном толковании норм материального права, поскольку экспертные оценки, применяемые по условиям пункта 31 Основ ценообразования, должны основываться на отчетных данных, представляемых организацией, осуществляющей регулируемую деятельность. Вместе с тем регулирующий орган указал, что МУП "Сахарово" тарифы на услуги по передаче тепловой энергии в период 2014 - 2016 годов не устанавливались.

Кроме того, динамика полезного отпуска тепловой энергии не может быть определена только в виде средней величины, установленной в результате анализа фактических показателей отпуска тепловой энергии потребителям микрорайона Брусилово организацией, ранее эксплуатировавшей котельную Мамулино (МУП "Сахарово"), за период 2014 - 2016 годов, без учета того обстоятельства, что 7 многоквартирных домов, подключенных к тепловым сетям, арендуемым ООО "ЭнергоАльянс", в 2014 году и до декабря 2015 года отпускалась тепловая энергия потребителям, проживающим в 4 многоквартирных домах, с декабря 2015 года по август 2016 года - в 5 домах, с сентября 2016 года - в 6 домах, а в многоквартирный дом по адресу: г. Тверь, ул. Оснабрюкская, д. 30 в период 2014 - 2016 годы тепловая энергия не поставлялась.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что у административного ответчика не имелось достаточных оснований для расчета объема полезного отпуска без применения пункта 22 Основ ценообразования и раздела III Методических указаний.

Определяя момент, с которого оспариваемый приказ должен быть признан недействующим, суд первой инстанции обоснованно определилего моментом принятия оспариваемого акта, поскольку приказ принят на определенный срок, тогда как признание его недействующим с момента вступления решения суда в законную силу не приведет к полному восстановлению нарушенных прав административного истца.

С учетом изложенного, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, принял верное решение.

Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тверского областного суда от 10 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Главного Управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области и ООО "ЭнергоАльянс" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Апелляционное определение в окончательном виде составлено 24 июня 2022 года.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)