Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июля 2022 г. по делу N 66а-2106/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В, при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-38/2022 по административному исковому заявлению Литвинова Максима Александровича о признании недействующими правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1), возложении обязанности по принятию замещающего правового акта

по апелляционным жалобам Литвинова Максима Александровича и Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года, которым удовлетворено в части административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ Калининградской области" (далее - Правила землепользования и застройки), которые включают карту градостроительного зонирования Зеленоградского городского округа и градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки официально опубликованы в газете "Волна" (выпуск от 3 сентября 2021 года N 34 (9380)), размещены на сайте органа местного самоуправления городского округа, 7 сентября 2021 года размещены в порядке части 3.1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Литвинов М.А. обратился в Калининградский областной суд с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, в котором просил признать недействующими Правила землепользования и застройки в части отнесения принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по адресу: Калининградская область, Зеленоградский район, п. Зеленый Гай, к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1), а также просил возложить обязанность по принятию замещающего правового акта, путем приведения карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки в соответствие с картой функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования путем отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне СХ-2, предназначенной для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что административному истцу на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N, N (образованы в октябре 2021 года путем раздела земельного участка с кадастровым номером N), категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства". Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки установлено, что данные участки расположены в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1), что не соответствует виду разрешенного использования земельных участков, создает ограничения в изменении вида разрешенного использования участка на ведение садоводства в целях высаживания и выращивания плодового сада и виноградника, а также размещения сооружений, необходимых для указанных видов хозяйственной деятельности.

Административный истец полагал нарушенной и процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в частности, по тем основаниям, что заявление Литвинова М.А. от 5 июля 2021 года об отнесении рассматриваемой территории к территориальной зоне, допускающей ведение садоводства, поданное в процессе общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки, не было зарегистрировано, рассмотрено или иным образом учтено организатором общественных обсуждений.

Решением Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года требования Литвинова М.А. удовлетворены частично, признаны недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1). В удовлетворении требований административного истца о возложении обязанности по внесению изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки путем отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения (СХ-2), - отказано.

С решением суда Литвинов М.А. и Министерство градостроительной политики Калининградской области не согласились, обратились в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционными жалобами.

В апелляционной жалобе административный истец, указывая на неверное применение судом норм материального и процессуального права, просит состоявшее судебное решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении иска в полном объеме.

Доводы жалобы мотивированы тем, что судом не дана оценка указанию административного истца о несоответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям генерального плана, которым в отношении спорной территории установлена функциональная зона, предназначенная для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, ведения крестьянского фермерского хозяйства. Суд же, отказав в удовлетворении требований о приведении карты градостроительного зонирования в соответствие с картой функциональных зон генерального плана, не только не устранил противоречие между нормативными правовыми актами, но и создал новые, так как с момента вступления решения суда в законную силу земельные участки Литвинова М.А. не будут относиться ни к одной из территориальных зон, установленных Правилами землепользования и застройки. При этом суд фактически вышел за пределы заявленных требований, не разрешив вопрос об возложении обязанности приведения карты градостроительного зонирования в соответствие с картой функциональных зон.

Как полагает автор жалобы, суду в порядке статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следовало устранить недостаточную правовую урегулированность в данном вопросе и обязать принять заменяющий правовой акт.

Ссылается апеллянт и на то, что предложения Литвинова М.А. об изменении территориальной зоны в рамках общественных обсуждений не были рассмотрены в соответствии с положениями статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, доказательств рассмотрения такого предложения в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в материалы дела не представлено.

Кроме того, по мнению автора апелляционной жалобы, суд в нарушение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства, удовлетворив требования административного истца, не указал на опубликование состоявшегося решения в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Заинтересованное лицо, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит решение суда отменить и в удовлетворении требований Литвинова М.А. отказать.

В обоснование апелляционной жалобы Министерством градостроительной политики Калининградской области указано на то, что согласно генеральному плану земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования". Таким образом, в отношении спорных участков установлена территориальная зона, которая соответствует функциональному зонированию и не препятствует административному истцу использовать принадлежащие ему земельные участки в соответствии с установленным для них видом разрешенного использования. Поскольку оспариваемые Правила землепользования и застройки не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, постольку оснований для удовлетворения требований административного истца не имелось.

Относительно апелляционных жалоб Литвинова М.А. и Министерства градостроительной политики Калининградской области прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых он полагает решение суда законным и обоснованным, в удовлетворении доводов апелляционных жалоб просит отказать.

Литвиновым М.А. представлены возражения относительно апелляционной жалобы заинтересованного лица, в которых он просит в удовлетворении доводов апелляционной жалобы отказать.

Администрацией муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" и Окружным Советом депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" представлены возражения относительно апелляционных жалоб, в которых они просят в удовлетворении доводов апелляционной жалобы административного истца отказать, а доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица поддерживают.

Литвинов М.А, представители Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" и Министерства градостроительной политики Калининградской области будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание не явились.

Литвинов М.А, представитель Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" направили заявления о рассмотрении дела без их участия.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене, как принятое при неверном применении норм материального и процессуального права.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", приняв во внимание, что разработка оспариваемых в части Правил землепользования и застройки начата до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 (постановление администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 16 ноября 2016 года N 2772 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки"), суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции, который надлежащим образом доведен до всеобщего сведения.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, внесения в них изменений, регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28, частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проанализировав Устав муниципального образования "Зеленоградский городской округ", принятый решением районного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский район" Калининградской области от 30 сентября 2015 года N 283, Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, утвержденное решением Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 20 июня 2018 года N 237, исследовав вопрос соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, подтвержденный представленными доказательствами, о соблюдении установленной процедуры принятия нормативного правового акта, в том числе о соблюдении порядка проведения публичных слушаний.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи тот факт, что возражения Литвинова М.А. относительно территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами N, N не были учтены, основанием для признания Правил землепользования и застройки недействующими являться не может.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд признал Правила землепользования и застройки не соответствующими статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой административный истец вправе самостоятельно выбрать вид разрешенного использования земельного участка, изменив его на "садоводство", в целях высаживания и выращивания сада и виноградника. Также суд указал, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не в полной мере согласуются с общими задачами вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков.

Судебная коллегия такие выводы суда находит основанными на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Судом первой инстанции не учтено, что в силу подпункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, изложенных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в рамках настоящего дела подлежало проверке на соответствие действующему законодательству установление в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки административного истца с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", территориальной зоны СХ-1.

В то время как из текста решения следует, что судом разрешался вопрос о восстановлении нарушенных прав административного истца путем установления возможности отнесения его земельных участков к территориальной зоне, в пределах которой возможно ведение садоводства.

Изложенное привело к неверному толкованию судом первой инстанции норм материального права, что выразилось в следующем.

Генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9 и пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В данном случае на карте (схеме) территориального планирования генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 (далее также - Генеральный план), земельные участки, принадлежащие административному истцу и расположенные за пределами населенного пункта, отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Ранее действовавшим генеральным планом, утвержденным решением поселкового Совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" (в границах которого расположены спорные участки) от 24 декабря 2012 года N 53, а после объединения поселений в 2015 году, генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением Окружного Совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320, спорная территория также была отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Литвинов М.А. с 30 марта 2021 года являлся собственником земельного участка с кадастровым номером N. В дальнейшем им принято решение о разделе данного участка и 11 октября 2021 года поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами N и N площадью по 20 000 кв.м каждый. В этот же день зарегистрировано право собственности Литвинова М.А. на земельные участки, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером N.

Категория образованных земельных участков - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, что соответствует характеристикам исходного участка.

В свою очередь земельный участок с кадастровым номером N площадью 40 000 кв.м, образован 16 марта 2021 года из земельного участка с кадастровым номером N.

Участок с кадастровым номером N, площадью 5, 60 га, был образован в 2008 году из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства, в порядке статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в результате перераспределения земель бывшего совхоза "Романово" и выдела земельной доли в натуре. Согласно материалам перераспределения земель бывшего совхоза "Романово" рассматриваемая территория состояла из пастбищ. Разрешенное использование образуемого земельного участка (с кадастровым номером N) было установлено в 2008 году - "для ведения личного подсобного хозяйства".

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Пунктом 1 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 и 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Указанные законоположения регулируют не предоставление земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а возможные цели использования земель сельскохозяйственного назначения различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 года N 1375-О).

С учетом приведенных норм федерального законодательства судебная коллегия приходит к выводу, что отнесение спорных земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения к территориальной зоне СХ-1 осуществлено с учетом положений действующего Генерального плана, согласно которому названные земельные участки расположены в функциональной зоне "сельскохозяйственного использования", что не нарушает требования градостроительного законодательства.

Суд первой инстанции достоверно установил, что спорные участки располагаются за границами населенного пункта и не являются приусадебными.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" личное подсобное хозяйство - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Как следует из пунктов 1, 2, 3, 6 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

При этом полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

Оборот земельных участков, предоставленных гражданам и (или) приобретенных ими для ведения личного подсобного хозяйства, осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Таким образом, суд первой инстанции верно указал, что в отношении земельных участков за пределами границ населенного пункта, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, федеральным законодателем введен специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков.

Вместе с тем, суд пришел к выводу, что установление территориальной зоны СХ-1 ограничило право Литвинова М.А. на ведение садоводства (без права возведения объектов капитального строительства) на его земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, при том, что установленное Генеральным планом функциональное зонирование рассматриваемой территории само по себе не исключает осуществления на рассматриваемой территории такого вида хозяйственной деятельности как ведение садоводства.

С такими выводами суда судебная коллегия согласиться не может и находит их основанными на ошибочном толковании норм материального права.

Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" допускает оборот земель сельскохозяйственного назначения на основе принципа сохранения целевого использования земельных участков (подпункт 1 пункта 3 статьи 1).

По смыслу статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения допускается в другую категорию земель в исключительных случаях, в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Перевод земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, законодатель не предполагает изменение вида разрешенного использования земельного участка без изменения существующего целевого режима землепользования сельскохозяйственного угодья.

В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 года, и не утратившего своей актуальности на момент рассмотрения настоящего дела, отмечено, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Как верно указал суд, оспариваемыми положениями Правил землепользования и застройки территориальная зона сельскохозяйственных угодий допускает использование территорий под многолетние насаждения (сады, виноградники и другие), то есть не требует изменения вида разрешенного использования, а тем более категории земли. Соответственно, установление территориальной зоны СХ-1 к рассматриваемой территории не нарушает законное право административного истца на посадку и выращивание садов, виноградников и иных многолетних культур на спорных земельных участках из состава сельскохозяйственных угодий.

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до 1 марта 2015 года, закрепляла положения о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населенных пунктов.

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных назначения, в том числе земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Установление градостроительных регламентов, зонирование, установление видов разрешенного использования в отношении земель сельскохозяйственного назначения без перевода земель в другую категорию будет противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации, положениям статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Материалами административного дела подтверждается, а также не оспаривается лицами, участвующими в деле, что земельные участки, принадлежащие административному истцу, располагаются за границами населенного пункта и не являются приусадебными, то есть являются полевыми земельными участками за границами земель населенного пункта, что исключает их использование для возведения сооружений (строений), установление в отношении данной территории градостроительных регламентов, видов разрешенного использования.

С учетом указанных обстоятельств, нельзя полагать, что не было учтено фактическое землепользование при отнесении земельных участков административного истца к территориальной зоне "сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения". При этом Литвинов М.А. не указывает, что в установленном законом порядке он обращался с заявлением об изменении категории земли, в пределах которой, расположены его земельные участки.

Вышеизложенное указывает на то, что оспариваемые в части Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану и не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем доводы апелляционной жалобы Министерства градостроительной политики Калининградской области заслуживают внимание, решение суда в части удовлетворения требований Литвинова М.А. подлежит отмене с принятием в данной части нового решения, которым следует в удовлетворении административного иска отказать.

Требования Литвинова М.А. в части возложения обязанности по внесению изменений в оспариваемые Правила землепользования и застройки обоснованно отклонены судом первой инстанции, ввиду отсутствия оснований, предусмотренных частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из совокупного анализа положений пункта 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", частей 7, 8 статьи 213 и части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при осуществлении абстрактного нормоконтроля суд, в том случае, если признает оспариваемый нормативный правовой акт или его часть не соответствующими закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы, не вторгается в компетенцию органов государственной власти, должностных лиц по принятию или внесению изменений в нормативные правовые акты.

Таким образом, указание административного истца о необходимости отнесения принадлежащих ему земельных участков к территориальной зоне, предназначенной для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства (СХ-2), обоснованно признано несостоятельным, поскольку суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений органов местного самоуправления, не вправе вторгаться в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления по осуществлению градостроительной деятельности и возлагать на них обязанность принять нормативный правовой акт в определенной судом редакции.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Во исполнение положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации резолютивная часть решения Калининградского областного суда подлежит дополнению в части указания на необходимость опубликования решения или сообщения о принятии оспариваемого решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционную жалобу Министерства градостроительной политики Калининградской области удовлетворить.

Решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года в части удовлетворения требований Литвинова Максима Александровича - отменить.

Принять по делу в данной части новое решение, которым в удовлетворении требований Литвинова Максима Александровича о признании недействующими правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ Калининградской области", утвержденных решением Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1) - отказать.

В остальной части решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Литвинова Максима Александровича - без удовлетворения.

Сообщение о принятом судебном акте подлежит официальному опубликованию в установленном пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации порядке.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Апелляционное определение в окончательном виде изготовлено 11 июля 2022 года.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)