Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июля 2022 г. по делу N 66а-2120/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В, при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-109/2022 по административному исковому заявлению Дорофеевой Натальи Олеговны о признании недействующими правил землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, утвержденных приказом Департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 10 сентября 2021 года N 45-01-04/1027

по апелляционной жалобе Дорофеевой Натальи Олеговны на решение Воронежского областного суда от 24 марта 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 10 сентября 2021 года N 45-01-04/1027 утверждены правила землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки размещены на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 29 сентября 2021 года, а также 20 сентября 2021 года размещены в порядке части 3.1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Дорофеева Н.О. обратилась в Воронежский областной суд с административным иском, в котором просила признать недействующими с момента вступления в силу Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения в силу их несоответствия статье 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 4, 18, 24, 25 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" и Положению о порядке организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в Новоживотинновском сельском поселении Рамонского муниципального района Воронежской области, утвержденному решением от 10 апреля 2019 года N157с. Также административный истец просил взыскать с административных ответчиков в свою пользу судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Требования мотивированы тем, что Дорофеева Н.О. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2 132 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: садоводство и ведение дачного хозяйства, для ведения гражданами садоводства и огородничества, территориальная зона: СХ4. Приказом Департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 10 сентября 2021 года N 45-01-04/1027 утверждены новые Правила землепользования и застройки, вместе с тем, до момента принятия оспариваемых правил землепользования и застройки, существующая территориальная зона и виды разрешенного использования позволяли административному истцу осуществлять строительство жилого или садового дома. Во вновь принятых правилах землепользования земельный участок попал в границы территориальной зоны - сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем административный истец лишился возможности его использовать по тому назначению, на которое вправе был рассчитывать на момент приобретения участка. Полагает, что правила землепользования и застройки приняты с нарушением процедуры их принятия, с нарушением действующего законодательства, без учета ранее сложившегося землепользования и интересов собственников земельных участков, которые вошли во вновь определенную территориальную зону.

Решением Воронежского областного суда от 24 марта 2022 года в удовлетворении требований административного истца - отказано.

С решением суда Дорофеева Н.О. не согласилась, представила апелляционную жалобу в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, в которой, полагая судебный акт принятым при неверном применении норм материального права, просит решение отменить, заявленные требования удовлетворить.

В апелляционной жалобе административный истец указала, что действующее федеральное законодательство предоставляет ей право использовать принадлежащий земельный участок в целях ведения садоводства. При этом суд не дал оценки доводам заявителя о том, что ранее действовавшие правила землепользования и застройки, которыми земельный участок административного истца был отнесен к территории СХ4, соответствовали положениям генерального плана и не вступали с ним в противоречие. Отнесением же участка к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий, административный ответчик фактически вывел земли из оборота, поскольку использование его в данных целях не представляется возможным, так как он расположен в пределах прибрежной защитной полосы.

Также автор апелляционной жалобы ссылается на нарушение процедуры проведения публичных слушаний, поскольку на публичные слушания выносился совсем иной проект правил землепользования и застройки, а именно о внесении изменений в них, утверждены же были оспариваемые правила землепользования совсем в иной редакции, то есть приняты абсолютно новые правила землепользования и застройки. В рамках проведения публичных слушаний был нарушен срок их проведения, так как вместо предусмотренных 90 дней, срок публичных слушаний составил 38 дней. Изложенное, по мнению апеллянта, является существенным нарушением порядка принятия нормативного правового акта и влечет признание его недействующим.

Относительно доводов апелляционной жалобы Департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых они полагают решение суда законным и обоснованным, в удовлетворении доводов апелляционной жалобы просят отказать.

Лица, участвующие в деле, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание не явились.

Представители Департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области, администрации Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области направили заявления о рассмотрении дела без их участия.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия считает, что оснований для отмены судебного акта не имеется.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Исходя из положений части 1, 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 2 Закона Воронежской области от 20 декабря 2018 года N 173-ОЗ "О перераспределении полномочий по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области", Положения о Департаменте архитектуры и градостроительства Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 31 декабря 2014 года N 1240, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции, который надлежащим образом доведен до всеобщего сведения.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, внесения в них изменений, регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28, частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно части 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее одного и не более трех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции проанализировал Устав Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, принятый решением Совета народных депутатов Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района 6 февраля 2015 года N 212, Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в Новоживотинновском сельском поселении Рамонского муниципального района от 10 апреля 2019 года N 157, исследовав вопрос соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, сделал обоснованный вывод, подтвержденный представленными доказательствами, о соблюдении установленной процедуры.

В данном случае постановлением главы Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района от 13 ноября 2020 года N 08 были назначены публичные слушания, определены место и время ознакомления с проектом нормативного правового акта и экспозиционными материалами. Публичные слушания проведены 21 декабря 2020 года, по результатам которых подготовлен протокол и заключение от 25 декабря 2020 года. Возможность участвовать в публичных слушаниях, представить свои замечания и предложения реализована заинтересованными лицами, в том числе, административным истцом Дорофеевой Н.О. путем ее личного участия.

Суд обоснованно указал, что незначительное уменьшение срока проведения публичных слушаний в данном случае не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку все поступившие замечания и предложения были предметом обсуждения на публичных слушаниях, что подтверждается протоколом и заключением о проведении публичных слушаний.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение земельного участка административного истца в территориальной зоне "сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения" на территории Новоживотинновского сельского поселения соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом данного поселения, утвержденным решением Совета народных депутатов Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 14 октября 2019 года N 180, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N находится за границами населенного пункта и входит в состав земель сельскохозяйственного назначения.

Генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9 и пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

В данном случае на карте (схеме) территориального планирования Генерального плана земельный участок, принадлежащий административному истцу, отнесен к территории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Пунктом 1 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 и 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено, что земельный участок административного истца расположен на землях сельскохозяйственного назначения за границами населенного пункта в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий. Видами разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N являются "садоводство и ведение дачного хозяйства, для ведения гражданами садоводства и огородничества".

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до 1 марта 2015 года, закрепляла положения о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населенных пунктов.

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных назначения, в том числе земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Таким образом, установление градостроительных регламентов, зонирование, установление видов разрешенного использования в отношении земель сельскохозяйственного назначения без перевода земель в другую категорию противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации, положениям статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Материалами административного дела подтверждается, что земельный участок, принадлежащий истцу, располагается за границами населенного пункта и не является приусадебным, то есть является полевым земельным участком за границами земель населенного пункта, что исключает его использование для возведения сооружений (строений).

С учетом указанных обстоятельств, вопреки доводам апелляционной жалобы, нельзя полагать, что при отнесении земельного участка административного истца к территориальной зоне "сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения" не было учтено фактическое землепользование.

При этом Дорофеева Н.О. не указывает, что в установленном законом порядке она обращалась с заявлением об изменении категории земельного участка.

Поскольку требований о признании не действующими оспариваемых Правил землепользования и застройки в части установления водоохраной зоны не заявлено, то соответствующие доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты и проверены судом апелляционной инстанции.

Принимая во внимание, что оспариваемые в части Правила землепользования и застройки соответствуют генеральному плану и не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, отказ в удовлетворении административного иска Дорофеевой Н.О. признается правильным.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на несогласие истца с оспариваемым решением, правильность выводов суда не опровергают; обжалуемое решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, отмене или изменению не подлежит.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено, оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Воронежского областного суда от 24 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Дорофеевой Натальи Олеговны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)