Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 июля 2022 г. по делу N 66а-2403/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Корпачевой Е.С, Ковалёвой Ю.В.

при секретаре Сахарове Р.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-257/2022 по административному исковому заявлению Богдановой Елены Альбертовны о признании недействующим решения муниципалитета города Ярославля от 17 февраля 2022 года N 631 "О внесении изменений в Устав города Ярославля"

по апелляционной жалобе Богдановой Елены Альбертовны на решение Ярославского областного суда от 20 июня 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Корпачевой Е.С, объяснения административного истца Богдановой Е.А, ее представителя по доверенности ФИО8, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителей муниципалитета города Ярославля по доверенности ФИО9, мэрии города Ярославля по доверенности ФИО10 заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рупиной В.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением муниципалитета города Ярославля от 16 октября 1995 года N 42 принят Устав города Ярославля (далее также - Устав).

Решением муниципалитета города Ярославля от 17 февраля 2022 года N 631 (далее также - решение N 631) в Устав внесены изменения, так:

из пункта 43 части первой статьи 9 раздела III "Вопросы местного значения" исключены слова ", проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка";

часть первая статьи 26 раздела V "Формы непосредственного осуществления населением городского самоуправления и участие населения в осуществлении городского самоуправления" изложена в новой редакции: "Статья 26. Выборы депутатов муниципалитета города проводятся по одномандатным избирательным округам";

в части третьей статьи 26 раздела V "Формы непосредственного осуществления населением городского самоуправления и участие населения в осуществлении городского самоуправления" исключены слова - ", списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов";

статья 58 раздела VI "Муниципалитет города Ярославля" дополнена частью второй следующего содержания: "Решение о назначении выборов депутатов муниципалитета города принимается не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования";

часть шестая статьи 80 признана утратившей силу;

в пункте 13 части первой статьи 87 раздела VII "Мэр города Ярославля" исключены слова "опубликования извещений о проведении аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка, ";

в пункте 9"1" раздела "по вопросам управления муниципальным имуществом" части первой статьи 98 раздела VIII "Мэрия города Ярославля" исключены слова ", проводит открытый аукцион на право заключить договор о создании искусственного земельного участка".

Богданова Е.А. обратилась в Ярославский областной суд с административным иском о признании недействующим решения N 631. В обоснование требований указала, что органами местного самоуправления нарушен порядок принятия указанного нормативного акта, а именно:

- нарушено право жителей города Ярославля на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Устав города;

- участниками публичных слушаний в основном стали депутаты муниципалитета города Ярославля, помощники депутатов представительных органов Ярославской области и города Ярославля, члены оргкомитета по подготовке проекта внесения изменений в Устав города, а также муниципальные служащие и работники муниципальных учреждений города Ярославля;

- при проведении публичных слушаний допущены нарушения при избрании счетной комиссии;

- при проведении публичных слушаний не были обсуждены предложения по проекту, поступившие позднее пяти дней до их проведения;

- протокол публичных слушаний не содержит краткого изложения выступлений участников;

- ведущий публичных слушаний их итогов не подвел;

- в проекте решения муниципалитета о внесении изменений в Устав, в пояснительной записке к нему отсутствуют сведения об инициаторе внесения данных изменений, а также сведения о социально - экономических последствиях его принятия;

- внесение изменений в Устав относится к компетенции муниципалитета города, тогда как инициатором принятия оспариваемого нормативного акта выступила мэрия города Ярославля;

- в рамках подготовки проекта проводился опрос граждан с нарушением процедуры его проведения, установленной статьей 51 Устава города;

- заключение о результатах публичных слушаний содержит не соответствующее действительности утверждение о реализации жителями города права на участие в них;

- внесенные в Устав изменения, касающиеся исключения из вопросов местного значения проведение открытых аукционов на право заключить договор о создании искусственного земельного участка, отсутствовали в размещенном проекте решения "О внесении изменений в Устав города Ярославля", не обсуждались на публичных слушаниях, доработанный проект решения по результатам публичных слушаний для всеобщего обозрения не публиковался.

Также указала, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает ее права и законные интересы, как избирателя, поскольку она лишена возможности при выборах в муниципалитет города Ярославля голосовать за списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями.

Решением Ярославского областного суда от 20 июня 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Богданова Е.А. просит решение Ярославского областного суда от 20 июня 2022 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований в полном объеме, ссылаясь на существенное нарушение судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным ответчиком, заинтересованным лицом, а также участвовавшим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности постановленного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 названного федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

Представительным органом города Ярославля является муниципалитет города Ярославля, к исключительной компетенции которого отнесено принятие Устава города Ярославля и внесение в него изменений (абзац первый статьи 7, часть 1 статьи 68 Устава города Ярославля).

Согласно положениям статьи 71 Устава города Ярославля нормативные правовые акты принимаются муниципалитетом города Ярославля в форме решений.

Исходя из приведенных норм, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят муниципалитетом города Ярославля в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением предусмотренной уставом формы нормативного правового акта.

Проверяя соблюдение процедуры принятия решения о внесении изменений в Устав, предусмотренной нормами Федерального закона N 131-ФЗ, Уставом города Ярославля, решением муниципалитета города Ярославля от 24 октября 2005 года N 135 "О порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Ярославле", а также порядка опубликования, государственной регистрации и вступления его в действие, суд пришел к правильному выводу о том, что нарушений процедуры принятия такого решения и правил введения нормативного правового акта в действие допущено не было, исходя из следующего.

В силу статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона N 131 - ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Абзацем 3 статьи 72 Устава города Ярославля мэрия города Ярославля отнесена к субъектам правотворческой инициативы.

Согласно статье 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав должны выноситься на публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Нормативным актом, определяющим порядок организации и проведения публичных слушаний на территории города Ярославля, является решение муниципалитета города Ярославля от 24 октября 2005 года N 135 "О порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Ярославле", которым утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Ярославле (далее - Положение).

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что 17 декабря 2021 года мэрией города Ярославля в качестве правотворческой инициативы в муниципалитет города Ярославля внесен проект решения о внесении изменений в Устав города Ярославля, которым изменяется система выборов депутатов муниципалитета города Ярославля: взамен смешанной системы выборов путем выборов депутатов по одномандатным округам и по спискам кандидатов, выдвинутых политическими партиями, предлагается система выборов депутатов по одномандатным округам; устанавливаются сроки назначения выборов; исключаются основания, при которых не допускается отзыв депутата.

24 декабря 2021 года муниципалитетом города Ярославля принято решение N 616 "О назначении публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города о внесении изменений в Устав города Ярославля".

В принятом решении определено время и место проведения публичных слушаний, создан оргкомитет по проведению публичных слушаний и утвержден его состав, установлены порядок и сроки принесения предложений и замечаний по проекту решения.

Указанное решение вместе с проектом решения муниципалитета "О внесении изменений в Устав города Ярославля", пояснительной запиской, утвержденным составом оргкомитета опубликованы в издании "Городские новости", N 102 (2486), 25 декабря 2021 года.

Проведение публичных слушаний назначено на 20 января 2022 года в период действия указа Губернатора Ярославской области от 18 марта 2020 года N 47 "О мерах по предупреждению завоза на территорию Ярославской области новой коронавирусной инфекции и ее распространения" (далее также - Указ N 47), которым на территории Ярославской области временно приостановлено проведение массовых мероприятий с числом участников более 50 человек одновременно в местах их проведения (пункт 1 Указа).

В связи с этим, организатором публичных слушаний на официальном сайте мэрии города Ярославля в сети Интернет доводилась информация об ограничении числа участников публичных слушаний до 50 человек.

С целью соблюдения прав жителей города Ярославля на открытость проведения публичных слушаний в период имевшихся ограничений, установленных Указом N 47, осуществлялась онлайн трансляция хода проведения публичных слушаний.

Таким образом, как видно из материалов административного дела, порядок организации и проведения состоявшихся 20 января 2022 года публичных слушаний по проекту внесения изменений и дополнений в Устав города Ярославля, определенный нормативным правовым актом муниципалитета города Ярославля, соблюден. До жителей города Ярославля надлежащим образом была доведена информация о времени и месте проведения публичных слушаний, жители не были лишены возможности заблаговременно ознакомиться с предложениями о внесении изменений в Устав, составленное по результатам общественных (публичных) слушаний заключение содержит обобщенную информацию о ходе общественных (публичных) слушаний, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, об одобренных большинством участников слушаний рекомендациях; решение муниципалитета города Ярославля N 631 от 17 февраля 2022 года было зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Ярославской области 11 марта 2022 года N RU763010002022001, опубликовано в газете "Городские новости", N 20, и сетевом издании "Городские новости. Ярославль", https://city-news.ru, 19 марта 2022 года.

Доказательств того, что организатором публичных слушаний запрещалось высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на публичные слушания, материалы административного дела не содержат.

Ограниченный доступ заинтересованных лиц и (или) их представителей был обусловлен объективными причинами - действием ограничительных мер, вызванных предотвращением распространения новой коронавирусной инфекции на территории города Ярославля, установленных Указом N 47, которые не были произвольными или направленными на ограничение реализации гражданами указанного права.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам административного истца, у суда первой инстанции не было оснований для выводов о нарушении процедуры проведения публичных слушаний.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры публичных слушаний ввиду принятия изменений Устава, внесенных в пункт 43 части 1 статьи 9 раздела III; пункт 13 части первой статьи 87 раздела VII; пункте 9"1" раздела "по вопросам управления муниципальным имуществом" части первой статьи 98 раздела VIII, не являвшихся предметом обсуждения публичных слушаний, судебная коллегия находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании пункта первого части третьей статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, которым закреплено отсутствие необходимости вынесения на публичные слушания изменений в Устав, которые вносятся в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Поскольку редакция указанных пунктов была обусловлена приведением Устава в соответствие с требованиями Федерального закона 30 декабря 2021 года N 492-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", проведение публичных слушаний по данному вопросу не требовалось.

Проверив соответствие оспариваемого муниципального правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что нормам федерального и регионального законодательства решение муниципалитета города Ярославля от 17 февраля 2022 года N 631 не противоречит.

Оснований не согласиться с таким выводом суда судебная коллегия не находит исходя из следующего.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) данным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установленные названным федеральным законом, а также дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в соответствующие законы.

В соответствии с частью третьей статьи 23 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с названным федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Под избирательной системой в приведенной статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

В силу части 3.1 статьи 23 Федерального закона N 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации в соответствии с названным Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Статьей 4 Закона Ярославской области 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого решения) закреплено, что выборы депутатов представительного органа местного самоуправления муниципального образования Ярославской области могут проводиться как по одномандатным избирательным округам, так и по многомандатным избирательным округам.

Уставом муниципального образования определяется вид избирательной системы, применяемой при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления муниципального образования Ярославской области, а также определяется количество депутатских мандатов, подлежащих распределению между списками кандидатов, в случае проведения выборов депутатов по единому избирательному округу одновременно с выборами депутатов по одномандатным избирательным округам.

Таким образом, муниципальному образованию предоставлена возможность самостоятельно выбирать наиболее предпочтительные для него условия проведения выборов, что и было сделано.

Сроки назначения муниципальных выборов, приведенные в части второй, которой дополнена статья 58 раздела VI "Муниципалитет города Ярославля", в полной мере дублируют положения пункта 7 статьи 10 Федерального закона N 67-ФЗ, а потому прав административного истца не нарушают, часть вторая принята с целью приведения Устава в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Очевидно, что при таких обстоятельствах у суда не было оснований для признания недействующим оспариваемого муниципального правового акта.

Доводы апелляционной жалобы не могут изменить правовую судьбу обжалуемого судебного постановления, поскольку не опровергают выводов суда, направлены на иную оценку установленных по делу обстоятельств и связаны с неправильным толкованием норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Исходя из изложенного, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 20 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Богдановой Елены Альбертовны - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи