Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 г. по делу N 8а-11085/2022[88а-17840/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Усенко Н.В, Русакова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Рустемова Э.Ю. по доверенности Макарова А.В, поступившую в суд первой инстанции 25 февраля 2022 года, на решение Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым от 04 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Крым от 24 ноября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Рустемова Э.Ю. к администрации города Симферополя Республики Крым, муниципальному казенному учреждению департамент развития муниципальной собственности администрации города Симферополя Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя Рустемова Э.Ю. по доверенности Макарова А.В, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Рустемов Э.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации города Симферополя Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления администрации города Симферополя от 19 февраля 2021 года N 930 "Об отказе в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно гражданину Российской Федерации Рустемову Э.Ю.".

Решением Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым от 04 августа 2021 года административное исковое заявление Рустемова Э.Ю. оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Крым от 24 ноября 2021 года оставлено без изменения решение Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым от 04 августа 2021 года.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель Рустемова Э.Ю. по доверенности Макаров А.В. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанции и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные административные исковые требования.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель Рустемова Э.Ю. по доверенности Макаров А.В. доводы кассационной жалобы поддержал, настаивал на отмене обжалуемых судебных актов и принятии по делу нового решения об удовлетворении требований.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о том, что в соответствии с подпунктом 31 части 2 статьи 21 Временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства (код - 2.1)" предусмотрен исключительно для объектов капитального строительства, на которые право собственности зарегистрировано до 18 марта 2014 года. Таким образом, нахождение земельного участка в зоне делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (0-1) исключает его использование для индивидуального жилищного строительства при отсутствии зарегистрированных до 18 марта 2014 года прав на объекты капитального строительства, размещенных на испрашиваемом земельном участке.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, решением Симферопольского городского совета N 537 от 06 ноября 2012 года Рустемову Э.Ю. предоставлено разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, ориентировочной площадью 0, 0800 га, "адрес").

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 13 августа 2018 года N N земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" площадью 800 +/- 10 кв.м, поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N. При этом данные о категории земель и виде разрешенного использования земельного участка отсутствуют.

Рустемов Э.Ю. 24 ноября 2020 года обратился в администрацию города Симферополя с заявлением (вх. N N) о предоставлении в собственность для индивидуального жилищного строительства земельного участка с кадастровым номером N в порядке статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым".

Постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым N 930 от 19 февраля 2021 года Рустемову Э.Ю. отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка ввиду его нахождения в границах территориальной зоны делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (0-1), в который вид разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" (код 2.1) предусмотрен только для земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, право собственности на которые зарегистрировано до 18 марта 2014 года, при этом сведения об основных характеристиках и зарегистрированных правах на жилой дом в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.

Согласно пункту 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

В соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.

Согласно абзацу 2 части 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, акты органов местного самоуправления являются основанием возникновения гражданских прав.

В соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование.

Согласно статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Особенности регулирования земельных и имущественных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Республики Крым регулируются Законом Республики Крым от 31 июля 2014 года N38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее - Закон N38-ЗРК).

Согласно части 1 статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" завершение оформления права на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона, осуществляется на основании неисполненных решений органа местного самоуправления, органа исполнительной власти о даче разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, технической документации по землеустройству относительно установления (восстановления) границ земельного участка в натуре (на местности), принятых с 14 октября 2008 года по 21 марта 2014 года (далее - решение о разрешении на разработку документации), в соответствии с которыми не утверждена документация по землеустройству.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N38-ЗРК предоставление земельных участков, указанных в части 1 настоящей статьи, осуществляется без проведения торгов и предварительного согласования места размещения объекта, бесплатно - в собственность гражданам Российской Федерации, а также юридическим лицам, указанным в частях 2 и 3 статьи 3 настоящего Закона.

Порядок предоставления земельных участков в соответствии с положениями настоящей статьи определяется Советом министров Республики Крым (часть 5 статьи 13 Закона).

Законодатель, предоставляя право гражданам завершить оформление прав на земельные участки, указал на то, что такое право должно возникнуть до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N6-ФКЗ.

Порядок переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым, утвержденный постановлением Совета министров Республики Крым N313 от 2 сентября 2014 года (далее - Порядок), устанавливает правила предоставления земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, физическим и юридическим лицам в порядке переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный конституционный закон), на основании документов, указанных в статьях 3 и 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым".

Переоформление прав осуществляется в отношении прав на земельные участки, которые возникли до вступления в силу Федерального конституционного закона (далее - подлежащие переоформлению права) (пункт 2 Порядка).

В соответствии с пунктом 4 Порядка Завершение оформления права на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона, осуществляется на основании неисполненных решений органа местного самоуправления, органа исполнительной власти о даче разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, технической документации по землеустройству относительно установления (восстановления) границ земельного участка в натуре (на местности), принятых с 14 октября 2008 года по 21 марта 2014 года (далее - решение о разрешении на разработку документации, документация по землеустройству), в соответствии с которыми не утверждена документация по землеустройству.

Пунктом 7 Порядка установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для приобщения к заявлению о предоставлении земельного участка.

Согласно пункту 8 Порядка в течение трех рабочих дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган возвращает заявление заявителю, если оно не соответствует требованиям пункта 6 настоящего Порядка, подано в иной уполномоченный орган или к заявлению не приложены документы, предусмотренные пунктом 7 настоящего Порядка. При этом заявителю должны быть указаны причины возврата заявления о предоставлении земельного участка.

Пунктом 2 части 6 статьи 13 Закона N38-ЗРК установлено, что основаниями для отказа в предоставлении земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, являются, в том числе, несоответствие месторасположения объекта недвижимого имущества документации, связанной с осуществлением градостроительной деятельности на территории Республики Крым, утвержденной до 21 марта 2014 года, в случае отсутствия утвержденных документов территориального планирования либо градостроительного зонирования, либо документации по планировке территории.

Постановлением Администрации города Симферополя от 25 сентября 2020 года N 5511 утвержден Административный регламент о предоставлении муниципальной услуги "Переоформление прав или завершение оформления прав на земельные участки на территории муниципального образования" (далее - Административный регламент).

Согласно пункту 1.2 Административного регламента настоящий Административный регламент устанавливает правила предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, физическим и юридическим лицам в порядке переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", предусмотренных статьями 3 и 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым".

В соответствии с пунктом 6.1 Административного регламента Результатом предоставления муниципальной услуги является:

1) решение о предоставлении земельного участка (в случае если допустимо бесплатное предоставление земельного участка, а также в случае предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование);

2) договор купли-продажи земельного участка (в случае если осуществляется продажа земельного участка);

3) договор аренды земельного участка;

4) договор безвозмездного пользования земельным участком;

5) соглашение об установлении сервитута (при приобретении соответствующего права);

6) решение об отказе в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка;

7) акт о передаче земельного участка.

Общий срок предоставления муниципальной услуги - 60 календарных дней со дня представления в Орган документов, обязанность по предоставлению которых возложена на заявителя (пункт 7.1 Административного регламента).

Пунктом 13.4 Административного регламента предусмотрено, что снованиями для отказа в предоставлении муниципальной услуги в части завершения оформления прав на земельные участки являются:

1) отзыв заявителем своего заявления;

2) решения и постановления судебных органов о запрете предоставлять муниципальную услугу в отношении конкретного земельного участка;

3) смерть заявителя либо признание его безвестно отсутствующим;

4) отсутствие у Органа полномочий распоряжаться указанным в заявлении земельным участком;

5) предоставление заявителем решения органа местного самоуправления или органа исполнительной власти, предусмотренного частью 1 статьи 13 Закона N 38-ЗРК, утратившего силу по состоянию на 18 марта 2014 года;

6) наличие оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением подпунктов 20 и 21 указанной статьи;

7) несоответствие месторасположения объекта документации, связанной с осуществлением градостроительной деятельности на территории Республики Крым, утвержденной до 21 марта 2014 года, в случае отсутствия утвержденных документов территориального планирования либо градостроительного зонирования либо документации по планировке территории;

8) наличие заключения органа местного самоуправления или исполнительного органа государственной власти Республики Крым в сфере регистрации и кадастрового учета, подтверждающего принятие решения об утверждении документации по землеустройству в отношении земельного участка, образование которого предусмотрено решением о разрешении на разработку документации, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве, выдачу государственного акта на право собственности на земельный участок или заключение договора аренды земельного участка, а также регистрацию права на земельный участок за физическим или юридическим лицом в Государственной регистрационной службе или в Едином государственном реестре недвижимости.

Как установлено судами нижестоящих инстанций и подтверждается материалами дела, фактическим основанием для отказа в предоставлении административному истцу испрашиваемого земельного участка послужило его нахождение в границах территориальной зоны делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (0-1), в который вид разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" (код 2.1) предусмотрен только для земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, право собственности на которые зарегистрировано до 18 марта 2014 года, при отсутствии в ЕГРН сведений о зарегистрированных правах на объект капитального строительства на испрашиваемом земельном участке.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации категория земель указывается в: актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

Аналогичные положения указаны в статье 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что согласно ответу на запрос администрации города Симферополя Республики Крым от 11 декабря 2020 года N2898/08/01-07, предоставленному муниципальным казенным учреждением департамент архитектуры и градостроительства, земельный участок с кадастровым номером 90:22:010311:584 согласно Временным правилам землепользования и застройки муниципального образования городского округа Симферополь (город Симферополь) Республики Крым, утвержденным решением 42 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 27 апреля 2016 года N 733, испрашиваемый земельный участок находится в границах территориальной зоны "Зона делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (0-1)".

Согласно Генеральному плану муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденному решением 50 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 25 августа 2016 года N888, земельный участок с кадастровым номером N находится в границах функциональной зоны "Зона зеленых насаждений (3-1)", что подтверждается соответствующей выкопировкой из карты функциональных зон, предоставленной Муниципальным казенным учреждением Департамент архитектуры и градостроительства в ответе на запрос за исх. N 6806/01/01-7 от 19 июля 2021 года.

Наличие несоответствия Временных правил землепользования и застройки территории, действовавших до 30 апреля 2021 года, Генеральному плану муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, с учетом действия законодательно закрепленного принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, не повлекло принятие административным ответчиком незаконного решения, поскольку нахождение земельного участка в зоне зеленых насаждений (3-1) исключает его использование для индивидуального жилищного строительства.

Так же как верно указано судами нижестоящих инстанций, на момент рассмотрения административного спора Правила землепользования и застройки территории в указанной части приведены в соответствие с Генеральным планом муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Согласно выкопировке из Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденных решением Симферопольского городского совета от 30 апреля 2021 года N361, испрашиваемый земельный участок с кадастровым номером N находится в границах функциональной зоны "Зона зеленых насаждений (3-1)".

Согласно выписке из Единого государственного реестра прав от 02 декабря 2020 года N зарегистрированные права на объекты капитального строительства на испрашиваемом земельном участке отсутствуют.

Таким образом, предоставление земельного участка с кадастровым номером N в частную собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства противоречит градостроительным нормам, поскольку он отнесен территориальным планированием и градостроительным зонированием к зоне "Зона делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (0-1)", то есть к зоне общего пользования.

По смыслу и содержанию норм действующего законодательства, для признания заявления обоснованным и удовлетворения административного иска о признании незаконным постановления администрации города Симферополя Республики Крым необходимо установление совокупности двух условий - несоответствия оспариваемых действий требованиям закона и нарушение этими действиями прав и свобод заявителя.

Как верно указано судами нижестоящих инстанций совокупность указанных выше обстоятельств при рассмотрении дела судом первой инстанции не установлена. Оспариваемый отказ принят в соответствии с действующим законодательством, в пределах компетенции органа местного самоуправления, с соблюдением порядка и процедуры принятия.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым от 04 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Крым от 24 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 20 мая 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Н.В. УсенкоА.Е. Русаков