Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 июля 2022 г. по делу N 8а-11470/2022[88а-13295/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Конаревой И.А, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления имущественных отношений Алтайского края, поданную 18 мая 2022 г, на решение Индустриального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 13 сентября 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 1 февраля 2022 г, по административному делу N 2а-3176/2021 по административному исковому заявлению Старишко Ирины Геннадьевны о признании незаконным распоряжений Управления имущественных отношений Алтайского края (далее - Алтайкрайимущество, Управление), возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э, выслушав пояснения представителя Алтайкрайимущество Паутовой Е.Д, поддержавшей доводы кассационной жалобы,

УСТАНОВИЛА:

Старишко И.Г. обратилась в Индустриальный районный суд г. Барнаула Алтайского края с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Алтайкрайимущества от 25 марта 2021 г. N 48/2918 об отказе в предоставлении в собственность без торгов земельного участка, распоряжения Алтайкрайимущество от 25 марта 2021 г. N об отмене распоряжения от 11 марта 2021 г. N о предварительном согласовании предоставления в собственность бесплатно без проведения торгов земельного участка для индивидуального жилищного строительства, возложении обязанности на Алтайкрайимущество повторно рассмотреть ее заявление от 5 марта 2021 г. N.

В обоснование требований указано, что Старишко И.Г. относится к категории граждан, имеющих трех и более детей и состоящих на учете в целях бесплатного предоставления в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

12 января 2021 г. Старишко И.Г. обратилась в Алтайкрайимущество с заявлением N о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, общей площадью 1 500 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", "адрес"), для индивидуального жилищного строительства в соответствии с пунктом 6 статьи 39.5, статями 39.15, 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, "адрес" от 9 ноября 2015 г. N-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

Распоряжением Алтайкрайимущества от 11 февраля 2021 г. N Старишко И.Г. предварительно согласовано предоставление в собственность без торгов указанного земельного участка, на заявителя возложена обязанность обеспечить выполнение кадастровых работ и осуществить государственный кадастровый учет образуемого земельного участка в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, срок действия распоряжения составляет два года со дня принятия.

5 марта 2021 г. Старишко И.Г. обратилась в Алтайкрайимущество с заявлением N о предоставлении в собственность без торгов земельного участка площадью 1 500 кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", "адрес" для индивидуального жилищного строительства согласно распоряжению от 11 февраля 2021 г. N.

Решением Алтайкрайимущества от 25 марта 2021 г. N заявителю в предоставлении в собственность без торгов испрашиваемого земельного участка для индивидуального жилищного строительства отказано.

Отказ мотивирован тем, что красные линии в районе расположения образуемого земельного участка не установлены, определить границы территории общего пользования не представляется возможным, а также отсутствием доступа (прохода или проезда от земельных участков общего пользования) к образуемому земельному участку.

Полагает, что распоряжения являются незаконными, нарушают права и законные интересы многодетной семьи. При этом, Административным регламентом, утвержденным приказом Главалтайимущества от 11 августа 2016 г. N, не предусмотрена возможность отмены ранее принятого решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Решением Индустриального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 13 сентября 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 1 февраля 2022 г, требования удовлетворены, с Алтайкрайимущества взыскана государственная пошлина в пользу Старишко И.Г. в размере 300 руб.

В кассационной жалобе Алтайкрайимущество ставит вопрос об отмене судебных актов, как постановленных на основе неправильного применения норм материального и процессуального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование жалобы указывают на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Выражают несогласие с выводом суда о том, что не установленные красные линии не учитываются при формировании земельного участка. Полагают, что понесенные Старишко И.Г. расходы на подготовку схемы расположения земельного участка, являются основанием для его предоставления. Настаивают, что судом не учтена сложившаяся судебная практика по аналогичным делам. Судом не учтено, что в Арбитражном суде Алтайского края находилось на рассмотрении заявление Алтайкрайимущества к Управлению Росреестра по Алтайскому краю об обжаловании уведомления о приостановлении государственного кадастрового учета, в том числе и спорного земельного участка (дело N А03-9724/2021). Указывают, что Алтайкрайимуществом неоднократно заявлялись ходатайства о приостановлении рассмотрения дела до вступления в законную силу решения арбитражного суда, так как вопрос о нахождении земельного участка на кадастровом учете не разрешен, однако судом было отказано. Полагают, что предложенный вариант схемы расположения земельного участка, в отсутствии установленных красных линий, будет препятствовать рациональному использованию земель, приведет к хаотичной застройке, к данному земельному участку будут отсутствовать подъездные пути, в том числе и для специального транспорта (скорой помощи, пожарных расчетов), что может привести к негативным последствиям для самих граждан, не будет обеспечен проезд общественного транспорта. Признание решения Алтайкрайимущества незаконным не приведет к восстановлению нарушенного права административного истца. На момент принятия оспариваемого решения красные линии и границы территорий общего пользования на спорной территории определены не были, что свидетельствует об отсутствии доступа (прохода или проезда от земельных участков общего пользования) к земельному участку.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав пояснения представителя Алтайкрайимущества, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанции.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, установив, что на основании заявления Старишко И.Г, распоряжением Алтайкрайимущества от 11 февраля 2021 г. N было предварительно согласовано предоставление в собственность без торгов Старишко И.Г. земельного участка общей площадью 1 500 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", "адрес", согласно схеме, для индивидуального жилищного строительства, заявителем осуществлены действия, связанные с постановкой земельного участка на кадастровый учет, пришел к выводу о том, что оспариваемые решения не соответствуют законодательству, нарушают права административного истца, поскольку выводы административного ответчика об отсутствии доступа к испрашиваемому земельному участку не нашли подтверждения в ходе рассмотрения дела. Старишко И.Г. пройдены все стадии, необходимые для предоставления участка в собственность, и лишь на заключительном этапе уполномоченным органом не было оформлено соответствующее решение.

Проверяя законность решения в апелляционном порядке, суд апелляционной инстанции с выводами суда согласился.

Вместе с тем судами не принято во внимание следующее.

В соответствии со статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Согласно пункту 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 указанного Кодекса уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, перечисленных в статье 39.16 ЗК РФ.

В данной статье в числе прочих приведены следующие основания для отказа в предоставлении публичного участка в собственность физических и юридических лиц: указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 6); предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (пункт 19); в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не установлен вид разрешенного использования (пункт 20); указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок не отнесен к определенной категории земель (пункт 21).

В силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документами территориального планирования муниципальных образований отнесены схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, что установлено статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Подготовка проектов планировки территории осуществляется согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Согласно части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Текстовая часть проекта межевания территории включает в себя в соответствии с положениями части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2).

В соответствии с пунктом 2 части 6 статьи 43 указанного Кодекса красные линии также отображаются и на чертежах проекта межевания территорий.

Пунктами 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Основанием для отмены распоряжения управления имущественных отношений Алтайского края от 25 марта 2021 г. N о предварительном согласовании представления в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства, как и равно основанием для отказа в предоставлении земельного участка на основании заявления Старишко И.Г, послужило то обстоятельство, что имелись основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, поскольку схема разработана с нарушением требований, предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации к образуемым земельным участкам, красные линии в районе расположения образуемого земельного участка не утверждены.

Действительно, из материалов дела следует, что в соответствии с Генеральным планом города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской думы от 30 августа 2019 г..N, испрашиваемый земельный участок находится в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Согласно Карте градостроительного зонирования, утвержденной в приложении N к Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 г..N 447, земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами. При этом, в составе указанных документов территориального планирования красные линии, определяющие расположение мест общего пользования, в том числе дорог и проездов, не устанавливались и не утверждались. Отсутствуют также красные линии, определяющие расположение мест общего пользования на испрашиваемой территории в составе Проекта планировки улично - дорожной сети, утвержденного постановлением Администрации г..Барнаула от 6 сентября 2019 г..N.

Соответственно, утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также формирование земельного участка до утверждения актов территориального планирования, устанавливающих красные линии, обозначающие расположение мест общего пользования в отношении незастроенной территории, свидетельствует о незаконности распоряжения Управления имущественных отношений Алтайского края от 11 февраля 2021 г..N. В связи с изложенным отмена указанного распоряжения, органом его принявшим, о чем принято распоряжение от 25 марта 2021 г..N 379, соответствует требованиям статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и полномочиям, установленным статьей 1 Закона Алтайского края от 23 декабря 2014 г..N 102-ЗС "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Барнаул Алтайского края и органами государственной власти Алтайского края", оснований для признания указанного распоряжения от 25 марта 2021 г..N незаконным не имелось.

Следовательно, правомерным также является отказ в предоставлении Старишко И.Г. в собственность бесплатно земельного участка по основаниям, изложенным в оспариваемом решении Алтайкрайимущества от 25 марта 2021 г. N, выводы суда о наличии проездов к земельному участку со всех сторон через свободные территории по самостоятельно накатанным дорогам, а равно указание на то, что в ближайшее время в целях утверждения красных линий будет утвержден проект межевания территории, не могут быть признаны законными и обоснованными, указанные выводы постановлены на основе неправильного применения норм материального права применительно к оценке обстоятельств настоящего административного дела.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, выводы судов о незаконности оспариваемых актов Управления имущественных отношений Алтайского края постановлены на основе неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильного применения норм материального права, регулирующего спорные правоотношения, что является основанием для их отмены и принятия нового судебного акта.

При этом, руководствуясь разъяснениями, содержащимися в пункте 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", принимая во внимание, что отмена ранее принятого решения органом государственной власти направлена на устранение нарушений требований градостроительного и земельного законодательства, упорядочение правового регулирования земельных правоотношений по предоставлению и распоряжению земельными участками, в том числе в порядке, установленном Законом Алтайского края от 9 ноября 2015 г. N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков", поскольку разрешение вопроса о предоставлении земельного участка в целях жилищного строительства на незастроенной территории при отсутствии документации по планировке территории, определяющей элементы планировочной структуры, препятствует установлению границ земельных участков и границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, не отвечает принципам устойчивого развития территории, оспариваемые решения органа государственной власти не влекут нарушение прав административного истца на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, не ухудшают правового положения других лиц, имеются основания для принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Индустриального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 13 сентября 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 1 февраля 2022 г. отменить, принять по делу новы судебный акт: в удовлетворении требований Старишко Ирины Геннадьевны отказать.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок и порядке предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 11 июля 2022 г.

Председательствующий:

Судьи: