Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2022 г. по делу N 8а-9193/2022[88а-10277/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Томской области, поданной через суд первой инстанции 18 апреля 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года по административному делу N 3а-147/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ружавто", общества с ограниченной ответственностью "Росич" о признании недействующими абзаца второго пункта 12, приложения N 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 201 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителей администрации Томской области Воробьевой Е.И, Сухорословой И.П, Шумилова А.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя общества с ограниченной ответственностью "Ружавто" Исхакова Р.М, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

27 февраля 2015 года администрацией Томской области принято постановление N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Постановление N 71а).

Указанным постановлением утвержден, в том числе, Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (ЕСПБ) (приложение N 2 к постановлению) (далее - Порядок предоставления субсидий, Порядок).

Согласно пункту 12 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется Департаментом получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ, в следующих размерах:

городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении - в размерах, рассчитываемых в процентом соотношении, в соответствии с Методикой распределения финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по единому социальному проездному билету по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области (приложение N 1 к настоящему Порядку);

автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в междугородном сообщении и по пригородным маршрутам перевозок пассажиров и багажа внутренним водным транспортом - в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области.

Приложением N 1 к Порядку предоставления субсидий утверждена Методика распределения финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по единому социальному проездному билету по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области (далее - Методика).

На момент рассмотрения дела Постановление N 71а, в том числе Порядок предоставления субсидий, действовали в редакции постановления администрации Томской области от 31 мая 2021 года N 211а.

Постановлением администрации Томской области от 6 декабря 2021 года N 494а в Постановление N 71а внесены изменения, согласно которым из наименования Порядка предоставления субсидий и в Приложении N 1к Порядку исключено слово "части".

Общество с ограниченной ответственностью "Ружавто" и общество с ограниченной ответственностью "Росич" (далее - ООО "Росич", ООО "Ружавто") обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просили признать недействующим абзац второй пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложение N 1 к Порядку, указав, что оспариваемые нормы противоречат положениям части 1 статьи 786, частям 2 и 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривает лишь частичное возмещение понесенных перевозчиками расходов, что нарушает права и интересы ООО "Ружавто" и ООО "Росич" как перевозчиков.

Решением Томского областного суда от 22 сентября 2021 года в удовлетворении требований административных истцов отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года решение Томского областного суда от 22 сентября 2021 года отменено, принято новое решение об удовлетворении требований, признаны недействующими с момента вынесения апелляционного определения абзац второй пункта 12, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования".

В кассационной жалобе администрация Томской области ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года с оставлением решения Томского областного суда от 22 сентября 2021 года в силе, указывая на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела. По мнению подателя жалобы, действующее законодательство не возлагает на органы государственной власти обязанности полного возмещения расходов организаций за перевозку льготных категорий граждан. Методика расчета размера субсидии соответствует требованиям закона. Административными истцами не представлено доказательств того, что расчет субсидии на основании разработанной администрацией Томской области субсидии является неверным и не покрывает расходы перевозчиков в полном объеме.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Томской области, ООО "Ружавто" принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судом апелляционной инстанции.

Определение механизма обеспечения меры социальной поддержки, а также регламентация деятельности уполномоченных органов по предоставлению указанных мер отнесены к ведению субъекта Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункты 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3, статья 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Установив и проанализировав обстоятельства, связанные с процедурой принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, его применением затрагиваются права административных истцов.

Разрешая заявленные требования по существу, и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что федеральным законодательством не урегулированы механизм и методика исчисления возмещаемых затрат за перевозку пассажиров льготной категории, на соответствие положениям которого возможно проверить оспариваемые нормы, а поскольку администрация Томской области реализовала предоставленное ей законодательством право на определение размера и порядка расчета субсидии на возмещение затрат в связи с осуществлением пассажирских перевозок в городском и пригородном сообщении граждан по ЕСПБ, противоречия оспариваемого Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не усматривается.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, а административные истцы являются субъектами регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом правоотношений, и их права затрагиваются его применением, и по указанным основаниям в кассационном порядке судебный акт не обжалуется.

Вместе с тем, отменяя решение суда первой инстанции с принятием нового решения об удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что оспариваемый в части Порядок и Приложение N 1 к Порядку предоставления субсидии противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, - установленное регулирование спорных правоотношений путем ограничения возмещения затрат не соответствует положениям части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан льготной категории, не предусматривают. Приходя к такому выводу, суд апелляционной инстанции также учитывал, что оспариваемый Порядок предоставления субсидии принят в целях реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования", часть 2 статьи 3 которого апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 июня 2021 года, оставленным без изменения кассационным определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 года, признана недействующей в части слова "части", как не отвечающая общеправовому критерию формальной определенности и допускающая неоднозначное толкование относительно того, в какой части возмещаются затраты перевозчикам по перевозке пассажиров по ЕСПБ, притом что федеральным законодателем при установлении льгот по величине проездной платы пассажирам предусмотрено полное возмещение понесенных перевозчиками расходов на счет средств соответствующего бюджета посредством предоставления субсидии и не предусмотрено частичное возмещение данных расходов в зависимости от каких-либо условий.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснения, данные в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признал нормативный правовой акт недействующим в части с момента вынесения апелляционного определения.

Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными.

Как установлено при рассмотрении дела, на территории Томской области оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате проезда на транспорте общего пользования регламентировано Законом Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Закон N 199-03) и постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а (далее - Постановление N 71а).

Одной из таких мер является приобретение единого социального проездного билета (далее - ЕСПБ) и проезд на его основании по территории Томской области городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования (пункт 1 статьи 2 Закона N 199-03).

Финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки, установленных названным Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета (статья 6 Закона N 199-03).

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, расходы, понесенные в связи с этим транспортной организацией, возмещаются за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, приведенные нормы федерального законодательства не предусматривают частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по оплате проезда на транспорте общего пользования, то есть, возмещение затрат таким перевозчикам должно производится в полном объеме.

Вместе с тем из анализа абзаца 2 пункта 12 Порядка, Приложения N 1 к нему следует, что существующий механизм расчета субсидии на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, предусматривает лишь частичное возмещение таких затрат. Тем самым действующее на территории региона правовое регулирование не предполагает полного возмещения затрат исходя из всего объема выполненной транспортной работы и понесенных расходов, что противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которая, установив право на льготный проезд по таким билетам, должна компенсировать хозяйствующим субъектам недополученные ими доходы.

При установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об отмене решения суда первой инстанции в связи с неправильным применением норм материального права и принятию нового решения о признании недействующим нормативного правового акта в оспариваемой части.

Доводы кассационной жалобы об обратном правильных выводов суда не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

Иные изложенные в кассационной жалобе доводы правового значения не имеют, были предметом изучения и оценки судебной инстанции и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в оспариваемом судебном акте.

По сути, доводы кассационной жалобы повторяют аргументы, являвшиеся предметом судебной оценки в суде апелляционной инстанции, и основаны на неправильной оценке имеющихся в деле доказательств, неверном толковании положений законодательства.

Поскольку судом обстоятельства, подлежащие доказыванию, установлены правильно, нарушений положений материального и процессуального законодательства не допущено, принятое по делу судебное постановления является законными и обоснованными.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи