Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июля 2022 г. по делу N 66а-655/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-17/2022 по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Савина М.Е, Хатнюка И.В, Толкачева В.Б. о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административных истцов Гулевского Ю.А, полагавшего решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

24 декабря 2020 года Правительством Ленинградской области принято постановление N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее постановление N853), которое 26 декабря 2020 года опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

В приложении к постановлению N 853 указаны изменения, внесённые в положение о территориальном планировании, приведена карта функциональных зон поселения.

Савин М.Е, Хатнюк И.В, Толкачев В.Б. обратились в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу указанное постановление в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к функциональной зоне Р2.

Административные истцы, которым вышеуказанные земельные участки принадлежат на праве собственности, расположенные по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для жилищного строительства, ссылаются на нарушение своих прав оспариваемым правовым регулированием, поскольку оно препятствует использовать земельные участки в соответствии с целями предоставления: для жилищного строительства.

При этом истцы указали, что до внесения соответствующих изменений в генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" указанные земельные участки были отнесены к функциональной зоне Ж3 (зона среднеэтажной жилой застройки), тогда как в соответствии с оспариваемым регулированием установлена функциональная зона Р2 (зона озеленённых территорий общего пользования).

Решением Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года административный иск удовлетворён: суд признал не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление N853 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к функциональной зоне Р2 (том 4, л.д.14-24).

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года отменить и принять новое судебное постановление, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме (том 4, л.д.29-33).

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана муниципального образования, внесение в него изменений относится к вопросам местного значения муниципального образования, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учётом названных норм, приняв во внимание положения статьи 1 закона Ленинградской области от 7 июля 2014 года N45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной детальности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N421, статьи 8 закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 года N174-оз "О правовых актах Ленинградской области"; суд правильно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Савин М.Е, Хатнюк И.В, Толкачев В.Б. являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N, N.

Указанные земельные участки до внесения оспариваемых изменений в генеральный план были отнесены к функциональной зоне Ж3 (зона среднеэтажной жилой застройки с количеством этажей от 4 до 9).

Оспариваемыми изменениями данные земельные участки отнесены к функциональной зоне Р2 (зона озеленённых территорий общего пользования).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании, карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, карту функциональных зон поселения, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения, описание границ населённых пунктов.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию изменений в генеральный план МК-09-02/2018-ОП (далее материалы по обоснованию) содержат текстовую часть и карты, в том числе карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года.

В материалах по обоснованию генерального плана в разделе 4 "Оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие территорий" указано, что в процессе работы над генеральным планом была проведена оценка территории, в результате чего были выявлены участки, благоприятные для размещения объектов, которые и определили характер функционального зонирования. Планируемые изменения вносятся, в том числе в части изменения функционального зонирования в целях оптимального и рационального использования территории (пункт 4.1).

В пункте 45 раздела 4.1.1 материалов по обоснованию приведено обоснование изменения функциональных зон, в том числе земельных участков N, N с зоны Ж3 (зоны среднеэтажной жилой застройки с количеством этажей от 4 до 9) на зону Р2 (зона озеленённых территорий общего пользования).

Так, указано, что Правительством Ленинградской области в лице Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области ведётся работа по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Ленинградской области, пострадавших в результате неисполнения застройщиками обязательств по передаче жилых помещений. Для того, чтобы обеспечить пострадавшим участникам долевого строительства многоквартирных домов квартирами, необходимо выполнить требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и в том числе - обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры и зелёными насаждениями общего пользования. На территории муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области имеются объекты незавершённого жилищного строительства, возведение которых осуществлялось с привлечением денежных средств граждан. Строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры и размещение зелёных насаждений общего пользования возможно на прилегающих к указанному объекту строительства участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N.

Из раздела N1 Положения о территориальном планировании усматривается, что в нём приведены сведения о видах, назначениях и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения.

Из пункта 1 раздела N1 Положения о территориальном планировании следует, что приведены сведения о следующих объектах местного значения, относящихся к озеленённым территориями общего пользования: сквер, площадью 0, 6 га, бульвар, площадью 0, 85 га, парк, площадью 14, 51 га, парк, площадью 4, 58 га, парк, площадью 4, 64 га, два объекта места массовой околоводной рекреации, площадью по 1 га каждый.

Местоположение сквера, парков, мест массовой околоводной рекреации - город Всеволожск, зона озеленённых территорий общего пользования (Р2); местоположение бульвара - город Всеволожск, зона транспортной инфраструктуры (улично-дорожной сети) (У2).

Из таблицы 4.2.1 материалов по обоснованию следует, что функциональная зона - зона озеленённых территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары) предназначена для создания парков, садов и скверов, бульваров, пляжей, благоустройства береговых полос водных объектов общего пользования, а также обустройства мест для занятия спортом, физической культурой, пешими прогулками, отдыха, наблюдения за природой, пикников, рыбалки и иной деятельности.

Как следует из карты планируемого размещения объектов местного значения материалов по обоснованию, на данной карте обозначено расположение "общественных пространств": скверы, бульвары, парк, объединённая парковая зона.

Как усматривается из карты местоположения существующих и строящихся объектов местного значения и иных объектов, на данной карте обозначено расположения "общественных пространств": сквер, пешеходная зона (бульвар), единый парковый комплекс, парк, места массовой рекреации околоводных объектов.

Проанализировав представленные карты, суд первой инстанции верно установил, что из них следует, что на принадлежащих административным истцам земельных участках не предусмотрено размещение объектов местного значения, относящихся к озеленённым территориям общего пользования. При этом на карте функциональных зон поселения не отображено, какие объекты местного значения предлагается разместить на принадлежащих истцам земельных участках.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

С учётом изложенного, поскольку изменение функционального зонирования в материалах по обоснованию мотивировано необходимостью размещения на земельных участках, в том числе принадлежащих истцам, объектов: парков, скверов, бульваров, относящихся к озеленённым территориям общего пользования; отсутствие в картографических материалах соответствующего функционального зонирования свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Судом первой инстанции верно отмечено, что на картах зон с особыми условиями использования территорий и планируемых изменений функциональных зон, карте перспективного развития территорий на период градостроительного прогноза до 2050 года отображено, что:

- зона Р1 - зона озеленённых территории общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары), - зона Р2 - зона рекреационного назначения.

В то же время, на картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения имеется отражение, что:

- зона Р1 - зона рекреации, - зона Р2 - зона озеленённых территорий общего пользования.

При этом во всех поименованных картах, земельные участки, принадлежащие истцам, отнесены к функциональной зоне - Р2.

По результатам сопоставления текстовой и картографической частей генерального плана судебная коллегия соглашается с выводом суда, что правовое регулирование в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:0957004:1112, 47:07:0957004:111 не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределённый характер в той части, в которой они определяют функциональное зонирование земельных участков.

Нарушение требований ясности и недвусмысленности правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

Вопреки доводам жалобы, отсутствие на карте планируемого размещения объектов местного значения, карте местоположения существующих и строящихся объектов местного значения и иных объектов, а также карте функциональных зон поселения обозначения размещения на земельных участках, в том числе принадлежащих истцам, скверов, парков, бульваров, относящихся к озеленённым территориям общего пользования, подтверждает неопределённый характер оспариваемого акта.

Ссылка в апелляционной жалобе на наличие ошибки технического характера, выразившейся в указании на карте перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года зоны Р2 как зоны рекреации, основанием для отмены обжалуемого судебного акта не является; напротив, подтверждает наличие неясности в содержании норм оспариваемого акта, требующих нормативной корректировки.

Таким образом, решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: