Решение Ленинградского областного суда от 06 июля 2022 г. по делу N 3а-147/2022

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г, при ведении протокола помощником судьи Кузнецовым А.Ю, с участием прокурора Аматаевой А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ландшафт" о признании недействующим в части решение совета депутатов муниципального образования "Разметелевское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11 июля 2013 года N 29 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", установил:

11.07.2013 советом депутатов муниципального образования Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области принято решение N 29 "Об утверждении генерального плана МО Разметелевское СП" (далее - Генеральный план).

Областным законом Ленинградской области от 06.06.2013 N 32-оз "Об объединении муниципальных образований Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" объединены Колтушское и Разметелевское сельские поселения и вновь образованное муниципальное образование наделено статусом сельского поселения - Колтушское сельское поселение.

Решением совета депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Совет депутатов) от 04.08.2014 N 67 "О Генеральном плане муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" генеральный план муниципального образования Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением совета депутатов муниципального образования Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области N 29 от 11.07.2013 признан генеральным планом муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Решением Совета депутатов от 05.05.2015 N 20 "О внесении изменений в решение совета депутатов МО Колтушское СП от 04.08.2014 N 67 "О Генеральном плане муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" изменено название решения совета депутатов муниципального образования "Разметелевское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11.07.2013 N 29 "Об утверждении Генерального плана МО Разметелевское СП" на название "Об утверждении генерального плана муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области". Также, по тексту решения совета депутатов муниципального образования "Разметелевское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11.07.2013 N 29 "Об утверждении Генерального плана МО Разметелевское СП" и по тексту материалов генерального плана слово "Разметелевское" в наименовании муниципального образования заменено на "Колтушское".

На Схеме планируемых границ функциональных зон (ГП-2) Генерального плана обозначены границы функциональных зон. К общественно-деловым зонам отнесена зона Д1 (зона делового и общественного назначения). К территориям вне функциональных зон отнесена акватория водных объектов. Согласно Схеме ГП-2 в границах деревни Манушкино расположены акватория водных объектов, которая обозначена на схеме голубым цветом, а также, зона Д1.

На Схеме планируемых границ населенного пункта деревни Манушкино (ГП-14) Генерального плана обозначены сплошной линией коричневого цвета существующие границы населенного пункта, а сплошной линей фиолетового цвета планируемые границы населенного пункта.

ООО "Ландшафт" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генеральный план в части включения земельных участков с кадастровыми номерами N в границы населенного пункта д.Манушкино (карта границ населенного пункта) и в части отнесения на картах функциональных зон населенного пункта д.Манушкино земельного участка с кадастровым номером N к акваториям водных объектов, а земельного участка с кадастровым номером N к акваториям водных объектов и зоне делового и общественного назначения (Д1).

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что на находящихся в собственности ООО "Ландшафт" земельных участков с кадастровыми номерами N находятся месторождения полезных ископаемых, вид сырья - пески строительные. До принятия Генерального плана земельные участки относились к категории земли сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного использования. В настоящее время земельные участки относятся к категории земли населенных пунктов и расположены в границах населенного пункта д.Манушкино. При принятии Генерального плана в оспариваемой части нарушены положения п.7 ч.3 ст.23 Градостроительного кодекса РФ, так как вышеуказанные земельные участки не вошли в перечень земельных участков включаемых в границы населенного пункта. В оспариваемой части Генеральный план не соответствует схеме территориального планирования Ленинградской области, согласно которой земельные участки находятся на землях сельскохозяйственного назначения. Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером N отнесен как к акватории водных объектов, так и к функциональной зоне Д1, что препятствует в использование земельного участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты. Включение земельных участков в границы населенного пункта препятствует изменению вида разрешенного использования земельных участков.

В письменном отзыве административным ответчиком указано, что требования административного истца удовлетворению не подлежат. Генеральный план, как документ территориального планирования, может не соответствовать фактическому использованию земельных участков, поскольку определяет перспективное развитие территории.

В письменном отзыве заинтересованное лицо Правительство Ленинградской области просило отказать в удовлетворение заявленных требований, так как права административного истца Генеральным планом не нарушаются. Действующим законодательством не установлена обязанность по изменению категорию земель участков недр, предоставленных в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых. Сведения о месторождении полезных ископаемых "Манушкино" содержатся в схеме территориального планирования Ленинградской области.

В письменном отзыве заинтересованное лицо комитет градостроительной политики Ленинградской области указало, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать. Включение земельных участка в 2013 году в границы населенного пункта не препятствовало пользователю недр использовать их для добычи полезных ископаемых. По сведениями публичной кадастровой карты земельные участки административного истца расположены в границах населенного пункта - д.Манушкино.

В судебное заседание представители заинтересованных лиц комитета градостроительной политики Ленинградской области, Леноблкомимущества, комитета по природным ресурсам Ленинградской области, администрации Всеволожского муниципального района Ленинградской области, будучи надлежащим образом извещенным о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определилрассмотреть дело в их отсутствие.

Присутствующие в судебном заседание представители административного истца Бурдинская Л.Б. и Афанасьева Н.Г. настаивали на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Цивилько Л.В. и представитель заинтересованного лица Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Аматаевой А.А, указавшей на отсутствие оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно ст.9 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Статьей 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений.

В ст.24 ГрК РФ указано, что правообладатели земельных участков, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Судом установлено, что 03.06.2011 за ООО "Ландшафт" зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером N, а 04.02.2015 на земельный участок с кадастровым номером N. Земельные участки находятся по адресу: "адрес". Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельные участки относятся к категории земель: земли населенных пунктов. Вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного использования.

Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым в части нормативными правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Статьей 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности отнесена подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

Судом установлено, что 01.10.2007 администрацией муниципального образования "Разметелевское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области принято постановление N 89 "О разработке Генерального плана муниципального образования и проектами границ населенных пунктов, входящих в его состав".

Постановлением главы МО "Разметелевское сельское поселение" от 26.10.2012 N 29 назначено проведение публичных слушаний по проекту генерального плана.

30.11.2012 составлено заключение о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана.

20.05.2013 Минрегион России направил главе администрации МО "Разметелевское сельское поселение" сводное заключение о согласовании проекта генерального плана.

Распоряжением главы администрации МО "Разметелевское сельское поселение" проект генерального плана направлен на рассмотрение в совет депутатов.

Генеральный план опубликован в газете "Разметелевский вестник" N 16 16.07.2013.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт приняты в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.84 Земельного кодекса РФ (в редакции на дату принятия Генерального плана) установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

Согласно ч.1 ст.8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Исходя из положений ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа. Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Следовательно, включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования.

На Схеме современного использования и комплексной оценке территории (ГП-1) Материалов по обоснованию проекта Генерального плана указано, что для объектов водного фонда "Водоем Манушкинский карьер 1" и "Водоем Манушкинский карьер 2" установлена водоохранная зона 50 м, береговая полоса 20. В перечне промышленных объектов указан карьер "Рудас" - III.2.16, который на карте находится рядом с д.Манушкино. Территория карьера "Рудас" обозначена как территория производственных объектов не более 3 класса опасности. В границах карьера "Рудас" на карте обозначена акватория водных объектов. Граница населенного пункта д.Манушкино частично пересекает границы территории карьера "Рудас" и акватории водного объекта.На схеме планируемого использования территорий с отображением границ земель различных категорий (ГП-5) Материалов по обоснованию проекта Генерального плана обозначены границы земель населенных пунктов. Согласно схеме земельные участки административного истца отнесены к категории земли населенных пунктов и находятся в границах д.Манушкино.

На карте "Динамика изменения земель различных категорий" (ГП-26) Материалов по обоснованию проекта Генерального плана обозначены границы населенных пунктов (сплошная линия фиолетового цвета), границы земель, переводимых из одной категорию в другую (сплошная линия серого цвета). Также на данной карте обозначены земли, переводимые из одной категорию в другую, в том числе на развитие зон делового и общественного назначения, а также акватории водных объектов. Из обозначений на карте следует, что площадь земель переводимых в акватории водных объектов составит 76, 74 га, площадь земель переводимых на развитие зон делового и общественного назначения - 3, 46 га. Земли, переводимые в акватории водных объектов, находятся в границах населенного пункта д.Манушкино.

Разделом 3.3 "Мероприятия по развития и размещению объектов капитального строительства местного значения" Положения о территориальном планировании Генерального плана (книга 1 том 1) предусмотрено развитие зон туризма отдыха, досуга и развлечений на площади 189, 39 га, в том числе, в деревне Манушкино создание зоны досуга "Манушкинские карьеры" с благоустройством территории вдоль бывшего промышленного пруда, устройством нового пруда с включением территории в границы населенного пункта как акваторий муниципальных водных объектов. (с ФГИС ТП)

Разделом 3.4 "Мероприятия по развитию основных функциональных зон для обеспечения размещения объектов капитального строительства" Положения о территориальном планировании Генерального плана (книга 1 том 1)предусмотрено выделение в составе рекреационных зон на расчетный срок Генерального плана муниципального образования территорий общей площадью 276, 30 га для размещения объектов отдыха, досуга, развлечений во взаимосвязи с системой природных и озелененных территорий, в том числе зоны досуга "Манушкинские карьеры".

В приложение 1 Положение о территориальном планировании Генерального плана (книга 1 том 1) приведены основные технико-экономические показатели по Генеральному плану согласно которым предусмотрено увеличение общей площади земель в границах населенного пункта д.Манашкино с 135, 59 га (сущ.положение) до 604, 51 га (первая очередь 2020 г.).

В технико-экономических показателях по д.Манушкино указано, что из общей площади земель в границах населенного пункта площадь земель вне функциональных зон, в том числе акватории водных объектов на расчетный срок 2030 г. составит 170, 52 га.

В разделе 2.1 "Природная и экологическая характеристика территории" Пояснительной записки Материалов по обоснованию проекта Генерального плана указано, что на территории Разметелевского сельского поселения находятся крупные водоемы - озеро в деревне Озерки и промышленный пруд в деревне Манушкино.

Существующее распределение земель по категориям на территории Разметелевского сельского поселения - см. лист ГП-4 "Схема существующего использования территории с отображением границ земель различных категорий" в томе II книге 2 "Схемы".

В разделе 4.16 "Решения по развитию рекреационных территорий" Пояснительной записки Материалов по обоснованию проекта Генерального плана указано, что в деревне Манушкино предусматривается создание зоны досуга "Манушкинские карьеры" с благоустройством территории вдоль бывшего промышленного пруда, устройством нового пруда с включением территории в границы населенного пункта как акваторий муниципальных водных объектов. Значительная часть прибрежных территорий в восточной и южной части деревни предназначена для размещения объектов рекреационной направленности. Таким образом, развитие деревни Манушкино приобретает приоритетную рекреационную направленность и становиться вторым планировочным ядром данного вида деятельности всего муниципального образования

В разделе 4.1.2 "Решения по развитию функционально-планировочной инфраструктуры" Пояснительной записки Материалов по обоснованию проекта Генерального плана указано, что вне границ функциональных зон в проекте генерального плана Разметелевского сельского поселения выделены акватории водных объектов (рек, каналов, озер и прудов). К расчетному сроку предполагается увеличение акваторий водных объектов в связи с предлагаемым изменением функции Манушкинского пруда - переводом акватории пруда (86, 40 га) из промышленности в земли населенных пунктов как акватории муниципального водного объекта, его расширением на 84, 12 га с целью устройства зоны отдыха.

В заключение о результатах публичных слушаний указано, что по окончании работ будет проведена рекультивация карьера в д.Манушкино. Карьер внесен в границы населенного пункта с целью благоустройства и организации в будущем рекреационной зоны в целях культурно-массового отдыха населения.

Таким образом в материалах по обоснованию проекта генерального плана содержится обоснование включение земельных участков административного истца в границы населенного пункта д.Манушкино.

Следовательно, отсутствие в текстовых материалах по обоснованию генерального плана перечня земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, и отсутствие в перечне земельных участков административного истца, не свидетельствует о наличии оснований для признания Генерального плана в оспариваемой части недействующим, поскольку из приведенной на картах материалов по обоснованию проекта генерального плана информации однозначно следует, что земельные участка административного истца включены в границы населенного пункта д.Манушкино с отнесением к категории земель - земли населенного пункта.

В установленных Генеральным планом границах д.Манушкино какая-либо неопределенность относительно положения земельных участков административного истца отсутствует.

Статьями 1, 9, 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Как следует из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Принимая во внимание изложенное, доводы административного истца о том, что включение земельных участков в границы населенного пункта д.Манушкино препятствуют реализации коммерческого проекта, в том числе ликвидации карьера, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Доводы административных истцов об отнесение земельных участков к двум функциональным зонам опровергаются оспариваемым Генеральным планом, из которого следует, что акватория водных объектов не относится к функциональным зонам.

В ст.1 ГрК РФ указано, что функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Принимая во внимание, что на момент принятия Генерального плана земельные участки административного истца фактически представляли собой водный объект - обводненный карьер, то данные участки обоснованно отнесены к акватории водных объектов.

Согласно ст.14 ГрК РФ документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации. Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения. На картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 29.12.2012 N 460 утверждена схема территориального планирования Ленинградской области.

На карте месторождений и проявлений полезных ископаемых регионального значения Схеме территориального планирования Ленинградской области указано расположение месторождений песка.

В положение о территориальном планировании Схемы территориального планирования Ленинградской области приведен перечень месторождений полезных ископаемых, в который включено месторождение "Манушкинское".

Вопреки доводам административного истца в оспариваемой части Генеральный план не противоречит Схеме территориального планирования Ленинградской области, поскольку на карте месторождений и проявлений полезных ископаемых регионального значения Схемы территориального планирования Ленинградской области наименование такого населенного пункта как д.Манушкино и обозначение его границ отсутствует. Приведение на вышеуказанной карте сведений о расположение земель различных категорий не свидетельствует о противоречии Генерального плана в оспариваемой части Схеме территориального планирования Ленинградской области, поскольку административным истцом оспаривается только законность определения границ населенного пункта д.Манушкино и функциональное зонирование в границах д.Манушкино.

В соответствии с ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу.

Поскольку судом установлено, что в оспариваемой части Генеральный план соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и права административного истца не нарушаются, административному истцу в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Ландшафт" о признании недействующим решение совета депутатов муниципального образования "Разметелевское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11 июля 2013 года N 29 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части включения в границы населенного пункта д.Манушкино земельных участков с кадастровыми номерами N и отнесения на карте функциональных зон земельного участка с кадастровым номером N к акваториям водных объектов, а земельного участка с кадастровым номером N к акваториям водных объектов и зоне делового и общественного назначения (Д1).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 15 июля 2022 г.