Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 23 июня 2022 г. по делу N 8а-11591/2022[88а-12909/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Сказочкина В.Н, судей Кувшинова В.Е, Алексеева Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 4 мая 2022 года кассационную жалобу прокуратуры Оренбургской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 3 марта 2022 года по административному делу N по административному исковому заявлению главы г. Орска Оренбургской области ФИО9 к прокурору Ленинского района г. Орска ФИО10, прокуратуре Оренбургской области о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения закона.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Кувшинова В.Е, объяснения представителя прокуратуры Оренбургской области ФИО11, поддержавшего кассационную жалобу, объяснения представителя главы г. Орска Оренбургской области ФИО12 - ФИО13, отклонившей кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

глава г. Орска Оренбургской области ФИО14 (далее - ФИО15) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения закона.

В обоснование заявленных требований указано, что 29 сентября 2021 года в его адрес прокурором Ленинского района г. Орска Оренбургской области вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона и разъяснено (предупрежден), что в случае неисполнения требований федерального законодательства глава города Орска может быть привлечен к установленной законом ответственности. Предостережение не соответствует Указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона", не содержит в себе каких-либо данных о готовящемся либо совершенном правонарушении со стороны главы г. Орска, а также конкретных норм закона, о недопустимости нарушения которых предостерегает прокурор. Вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии, ни председателем, ни членом которой он не является.

Административный истец просил признать незаконным и отменить предостережение прокурора Ленинского района г. Орска Оренбургской области от 10 сентября 2021 года N.

Определением суда от 14 октября 2021 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена прокуратура Оренбургской области.

Решением Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 9 ноября 2021 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что предостережение объявлено прокурором главе г. Орска как высшему должностному лицу, наделенному собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере обеспечения жилищных прав граждан, по итогам проведенной проверки и при наличии к тому оснований, прав административного истца не нарушает. Оценив представленные в материалы дела доказательства, а также содержание оспариваемого предостережения, руководствуясь правовыми нормами, регулирующими спорные правоотношения, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии этого предостережения требованиям закона, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований административному истцу отказал.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 3 марта 2022 года решение Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 9 ноября 2021 года отменено, принято по делу новое решение, административные исковые требования главы г. Орска Оренбургской области ФИО16 удовлетворены, признано незаконным предостережение о недопустимости нарушения закона, объявленное 10 сентября 2021 года прокурором Ленинского района г. Орска Оренбургской области главе г. Орска Оренбургской области ФИО17

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворения административному истцу заявленные требования, судебная коллегия исходила из того, что оспариваемое предостережение не соответствует Указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 N 39/7, а также требованиям статьи 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку оно вынесено по итогам проверки только деятельности межведомственной комиссии, а не сведений о готовящихся противоправных деяниях (если таковые имелись) конкретным должностным лицом - главой г. Орска и без истребования от него письменных объяснений.

В кассационной жалобе прокуратура Оренбургской области, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права просит апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование указывает, что оспариваемое предостережение от 10 сентября 2021 года направлено на недопущение нарушений требований законодательства в сфере жилищных прав граждан. Согласно обстоятельствам, указанным в предостережении, прокуратурой Ленинского района г. Оpcка проведена проверка исполнения требований жилищного законодательства при принятии межведомственной комиссией решения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Прокурор Ленинского района г. Орска пришел к выводу о наличии оснований для объявления предостережения главе г. Орска ФИО18, поскольку согласно статье 22 Устава муниципального образования "город Орск" Оренбургской области глава муниципального образования - глава г. Орска входит в структуру органов местного самоуправления г. Орска. Глава г. Орска является высшим должностным лицом муниципального образования "город Орск" и исполняет полномочия главы Администрации г. Орска. Согласно части 4 статьи 24 Устава все отраслевые (функциональные), территориальные органы администрации города находятся в подчинении главы г. Орска, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним за свою деятельность. Ввиду того, что глава г. Орска входит в структуру органов местного самоуправления г. Орска, является высшим должностным лицом муниципального образования "город Орск", предостережение о недопустимости нарушения закона на основании положений действующего законодательства объявлено именно ему.

Предостережение прокурором объявлено и вручено главе г. Орска 10 сентября 2021 года, что подтверждается его подписью в предостережении. В день объявления предостережения (10 сентября 2021 года) до его объявления прокурором Ленинского района г. Орска от главы г. Орска ФИО19 отобраны письменные объяснения, в которых имеется подпись главы г. Орска ФИО20 Доводы о неполучении объяснений от главы г. Орска до объявления ему предостережения не являлись предметом рассмотрения в суде, письменные объяснения от 10 сентября 2021 года судами при рассмотрении административного дела не запрашивались и не изучались, однако в апелляционном определении от 3 марта 2022 года указано на нарушение процедуры объявления предостережения, выраженное в отсутствии отобранных у ФИО21 объяснений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения по настоящему делу допущены судом апелляционной инстанций.

В соответствии с требованиями статьи 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации") в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В силу положений статей 22, 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия. Предостережение имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость соблюдения закона. Прокурор при проведении проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских документальных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение.

В Указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (пункт 1.1).

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (пункт 1.2).

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (пункт 2).

Предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (пункт 2.1). Предостережение оформлять в виде специального прокурорского акта в письменной форме (пункт 2.2).

По смыслу указанных выше правовых норм, указаний, которыми руководствуется надзорный орган, предостережению предшествует проверка прокуратурой сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений, по итогам проверки предостережение выносится прокурором при наличии объективных сведений о готовящихся противоправных деяниях, применительно к рассматриваемому случаю.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Ленинского района г. Оpcка проведена проверка исполнения требований жилищного законодательства при принятии межведомственной комиссией решения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. По многоквартирным домам, расположенным по адресам: "адрес", заседание межведомственной комиссии проведено 28 декабря 2020 года, принято решение о проведении дополнительного обследования указанных многоквартирных домов. По истечении 8 месяцев "данные изъяты" Администрации г. Орска дополнительное обследование не проведено. Нарушение порядка и сроков рассмотрения сведений органа государственного жилищного контроля влечет нарушение прав граждан на своевременное переселение из ветхого и аварийного жилья, а также на своевременный капитальный ремонт указанного жилья. Имеется угроза жизни и здоровья граждан, проживающих в многоквартирных домах, признанных аварийными после 1 января 2017 года.

Согласно статье 22 Устава муниципального образования "город Орск" Оренбургской области глава муниципального образования - глава г. Орска входит в структуру органов местного самоуправления г. Орска. Глава г. Орска является высшим должностным лицом муниципального образования "город Орск" и исполняет полномочия главы Администрации г. Орска. Согласно части 4 статьи 24 Устава все отраслевые (функциональные), территориальные органы администрации города находятся в подчинении главы г. Орска, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним за свою деятельность. Глава г. Орска входит в структуру органов местного самоуправления г. Орска, является высшим должностным лицом муниципального образования "город Орск".

Председателем межведомственной комиссии является заместитель главы г. Орска Оренбургской области.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что предостережение вынесено главе г. Орска ФИО22 как ненадлежащему лицу, поскольку оно вынесено по итогам проверки только деятельности межведомственной комиссии, а не сведений о готовящихся противоправных деяниях (если таковые имелись) конкретным должностным лицом - главой г. Орска, является ошибочным.

Предостережение вынесено прокурором главе г. Орска ФИО23 о недопустимости нарушения закона на основании положений действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

В силу положений части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств соответствия содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям, в мотивировочной части решения суда наряду с обстоятельствами административного дела, установленными судом, и доказательствами, на которых основаны выводы об этих обстоятельствах, должны быть указаны доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства (часть 1 статьи 178, часть 4 статьи 180).

В апелляционном определении указано, что предостережение прокурором вынесено главе г. Орска без истребования у него письменных объяснений, чем нарушена процедура порядка вынесения предостережения, изложенная в пункте 2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

В кассационной жалобе прокуратура Оренбургской области указывает, что в день объявления предостережения (10 сентября 2021 года) до его объявления прокурором Ленинского района г. Орска от главы г. Орска ФИО24 отобраны объяснения, в которых имеется подпись главы г. Орска ФИО25

Доводы о неполучении объяснений от главы г. Орска до объявления ему предостережения не являлись предметом рассмотрения в суде, объяснение от 10 сентября 2021 года судами при рассмотрении административного дела не запрашивалось и не изучалось, однако в апелляционном определении от 3 марта 2022 года указано на нарушение процедуры объявления предостережения, выраженное в отсутствии отобранных у ФИО26 объяснений.

Между тем в материалах административного дела отсутствует письменное объяснение ФИО27 от 10 сентября 2021 года.

Данным юридически значимым обстоятельствам судом оценка дана не была.

Судом апелляционной инстанции не дана оценка всем доводам административного ответчика.

В связи с тем, что устранение этих недостатков судом кассационной инстанции невозможно в силу ограничений, установленных частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает апелляционное определение подлежащим отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В ходе нового рассмотрения суду необходимо учесть изложенное выше и, занимая активную роль, установить юридически значимые для административного дела обстоятельства, дать им надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 3 марта 2022 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Оренбургский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 1 июля 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: