Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2022 г. по делу N 8а-10843/2022[88а-17724/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Русакова А.Е, Усенко Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы городской Думы Краснодара, поступившую в суд первой инстанции 03 марта 2022 года и администрации муниципального образования город Краснодар, поступившую в суд первой инстанции 09 марта 2022 года, на решение Краснодарского краевого суда от 25 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года по административному исковому заявлению Саркисовой К.Г. к городской Думе города Краснодара об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя Скибы Н.С, действующей в интересах администрации муниципального образования город Краснодар, представителя Наконечного Г.А, действующего в интересах городской Думы Краснодара, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Пономаревой П.Г, представителя Кивоенко Д.В, действующего в интересах Саркисовой К.Г, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Саркисова К.Г. обратилась в суд с административным иском (с учетом уточнения) о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части установления на территории земельного участка с кадастровым номером N нескольких функциональных зон - зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный), многофункциональной общественно-деловой зоны, зоны транспортной инфраструктуры, а также размещения озелененной территории общего пользования на карте объектов местного значения городского округа, относящихся к области озеленения.

Просила также установить, что в целях обеспечения прав собственника земельного участка на сохранение правового режима при рассмотрении вопросов осуществления градостроительной деятельности на территории указанного земельного участка, необходимо руководствоваться установлением правового режима, определенного Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город "Краснодар "зона застройки многоэтажными жилыми домами".

Решением Краснодарского краевого суда от 25 июня 2021 года исковые требования удовлетворены частично.

Признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Городской Думы города Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части установления на территории земельного участка с кадастровым номером N нескольких функциональных зон. В удовлетворении остальной части заявленных административным истцом требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года решение Краснодарского краевого суда от 25 июня 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции представитель Наконечный Г.В, действующий в интересах городской Думы Краснодара ставит вопрос об отмене обжалуемых судебных актов в связи с незаконностью и необоснованность.

Аналогичная вышеуказанной позиции выражена в кассационной жалобе представителя Скибы Н.С, действующей в интересах администрации муниципального образования город Краснодар.

На кассационные жалобы поступили возражения представителя Ардакова А.В, действующего в интересах Саркисовой К.Г, в которых он выражает несогласие с доводами кассационных жалоб и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Также на кассационную жалобу поступили возражения первого заместителя прокурора Краснодарского края Гвоздева П.Ю, где сформулирована позиция об оставлении без изменения судебных актов первой и апелляционной инстанции, кассационных жалоб - без удовлетворения.

В судебном заседании принимал участие представитель городской Думы Краснодара - Наконечный Д.А, который поддержал доводы кассационной жалобы и настаивал на отмене обжалуемых судебных актов.

Аналогичную вышеуказанной позиции в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции выражала Скиба Н.А. - представитель администрации муниципального образования город Краснодар.

Кивоенко Д.В. - представитель Саркисовой К.Г. в судебном заседании возражал доводам кассационных жалоб и настаивал на оставлении без изменения обжалуемых судебных актов.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Пономарева П.Г. доводам кассационных жалоб возражала, просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Частично удовлетворяя заявленные Саркисовой К.Г. требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о признании недействующим решения Городской Думы города Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части установления на территории земельного участка с кадастровым номером 23:43:0130047:11220 нескольких функциональных зон.

Судебная коллегия соглашается с выводами нижестоящих судебных инстанций ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела усматривается, что 02 сентября 2020 года принято решение городской Думы Краснодара N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар".

22 октября 2020 года в решение городской Думы Краснодара N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" внесены изменения, с целью применения указанного акта в действующей редакции.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 24, пунктом 6 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года N 11 п. 6 (далее по тексту - Устав), городская Дума Краснодара является представительным органом муниципального образования и к ее полномочиям относится, в том числе, утверждение генерального плана муниципального образования город Краснодар.

В соответствии с изложенным, судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что административный ответчик по делу городская Дума Краснодара является представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемого нормативного правового акта.

Основы правового регулирования мероприятий по подготовке и утверждению генерального плана поселения, генерального плана городского округа предусмотрены статьями 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации городского округа в представительный орган местного самоуправления городского округа.

В соответствии с материалами дела, подготовкой и разработкой проекта оспариваемого нормативного правового акта занималась администрация муниципального образования город Краснодар.

К проекту Генерального плана Краснодара приложены сводные заключения исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Краснодарского края, в соответствии с которыми данный проект рекомендован для официального принятия.

Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 года N 2307 были назначены общественные обсуждения проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар, в котором также определены даты, места и время проведения экспозиций указанного проекта. Общественные обсуждения проводились с 6 июля 2020 года по 6 августа 2020 года. Данное постановление в соответствии со статьей 73 Устава опубликовано 19 июня 2020 года в официальном сетевом издании администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара - www.krd.ru.

Во исполнение постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 года N 2307 в 40 местах на территории муниципального образования город Краснодар проводились экспозиции по проекту внесения изменений в генеральный план в рамках общественных обсуждений.

Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений, в котором отражены, в том числе, предложения и замечания относительно функционального зонирования земельного участка с кадастровым номером N Данное заключение 31 августа 2020 года размещено в вышеуказанном сетевом издании (www.krd.ru).

В соответствии с вышеизложенным, судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что жители муниципального образования город Краснодар были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения общественных обсуждений, им предоставлена возможность ознакомления с проектом генерального плана, а также возможность направить свои предложения и замечания.

С учетом заключения о результатах общественных обсуждений, исполняющим обязанности главы муниципального образования город Краснодар Косенко В.В. в соответствии с частью 9 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации принято решение о согласии с проектом генерального плана муниципального образования и направлении его в представительный орган.

Оспариваемое решение городской Думы Краснодара N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" принято 2 сентября 2020 года. Согласно выписке из протокола заседания Городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года, решение принято с соблюдением установленной законодательством процедуры и при наличии кворума.

Исходя из изложенного, судебная коллегия соглашается с выводами судебных инстанций об отсутствии процессуальных нарушений порядка принятия генерального плана Краснодара.

Рассматривая вопрос соблюдения порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия суда кассационной инстанции приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 73 Устава, официальным опубликованием муниципальных правовых актов признается первая публикация их полного текста в газете "Краснодарские известия" или "Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар". При официальном опубликовании муниципального правового акта указывается, что данное опубликование является официальным.

Генеральный план Краснодара опубликован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 года N 9 (261).

Таким образом, судебные инстанции при рассмотрении дела пришли к обоснованному выводу, что порядок публикации оспариваемого нормативного правового акта не нарушен, поскольку оспариваемое решение городской Думы Краснодара является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом муниципальной власти, принятым в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой, опубликовано надлежащим образом.

Рассматривая административное дело в части несоответствии решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении его административного истца, судебными инстанциями установлено следующее.

Из материалов дела усматривается, что Саркисова К.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", общей площадью 193 458 +/- 153, 94 кв. м, с видом разрешенного использования - "для сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственного производства".

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (в ред. Федерального закона от 02 августа 2018 года N 283-ФЗ).

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с оспариваемым Генеральным планом города Краснодара, земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), в зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный), многофункциональной общественно-деловой зоне, зоне транспортной инфраструктуры, с размещением объекта местного значения - спортивного сооружения.

Согласно сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар, документация по планировке территории утверждена постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 9 февраля 2016 года N 542 "Об утверждении документации по планировке территорий в части внесения изменений в проект планировки территории в границах улиц 1-го Мая и им. Кирилла Россинского в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара".

Названным постановлением установлено, что вышеуказанный земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне многоэтажной жилой застройки, в зоне зеленых насаждений общего пользования, размещения детского дошкольного учреждения.

Территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N включает в себя несколько зон, среди которых зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный), многофункциональной общественно-деловой зоны, зоны транспортной инфраструктуры, а также размещения озелененной территории общего пользования на карте объектов местного значения городского округа, относящихся к области озеленения, что установлено судом и подтверждается материалами дела.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки городского округа в части отнесения земельного участка к одной из установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом городского округа в части нахождения этого земельного участка в нескольких функциональных зонах, то в этой части Генеральный план города Краснодара подлежит признанию недействующим.

Указанные доводы согласуются с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2020 года N 18-АПА19-94).

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту. Согласно статье 215 КАС РФ отмена части нормативного правового акта возможна лишь в случае несоответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из части 2 указанной статьи основанием для признания нормативного правового акта является не факт нарушения интересов административного истца (поскольку утверждение любых нормативных актов сопряжено с обязанием, запрещением, установлением определенных рамок в правовом статусе субъекта регулируемых правоотношений), а именно не соответствие акта вышестоящему правовому акту, что в данном случае верно установлено судом первой инстанции.

Как обоснованно установлено судебными инстанциями, в настоящем случае градостроительное зонирование земельного участка с кадастровым номером N, которое установлено обжалуемым Генеральным планом Краснодара, нарушает действующее законодательство, а также права административного истца, который является собственником спорного объекта недвижимости.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон. Указанное требование также установлено пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к верному выводу о том, что административный иск Саркисовой К.Г. в указанной части подлежит удовлетворению.

При рассмотрении административного иска судебными инстанциями верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателей, изложенные в кассационных жалобах, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационных жалобах, аналогичными позиции подателей в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 25 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 04 июля 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи А.Е. Русаков Н.В. Усенко