Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2022 г. по делу N 8а-11771/2022[88а-12889/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ясько Виктора Григорьевича, Агалакова Василия Павловича, Оразбаева Ботажана Кабышевича, Полякова Валерия Алексеевича, Папоян Татьяны Викторовны на решение Шербакульского районного суда Омской области от 12 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 марта 2022 года по административному делу N 2а-230/2021 по административному исковому заявлению Ясько Виктора Григорьевича, Агалакова Василия Павловича, Оразбаева Ботажана Кабышевича, Полякова Валерия Алексеевича, Папоян Татьяны Викторовны к Совету Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области об оспаривании действий (бездействия) Совета Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области, а также решения Совета Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области от 12 марта 2021 года N 37.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, заключение прокурора пятого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Козлицкой О.С, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ясько В.Г, Агалаков В.П, Оразбаев Б.К, Поляков В.А, Папоян Т.В, уполномоченные представители инициативной группы по проведению местного референдума, обратились в суд с административным иском о признании незаконными действий Совета Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области при рассмотрении вопроса, внесенного инициативной группой граждан, о проведении местного референдума на территории Шербакульского городского поселения и при принятии решения от 12 марта 2021 года N 37 на соответствие вопроса, выносимого на местный референдум; признании решения Совета Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области от 12 марта 2021 года N 37 недействующим, подлежащем отмене со дня его принятия; отмене решения Территориальной избирательной комиссии по Шербакульскому району Омской области от 22 марта 2021 года N 27/5; обязании ответчика незамедлительно рассмотреть вопрос о соответствии статье 12 Федерального закона N 67-ФЗ вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, с соблюдением всех норм федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации.

Требования мотивировали тем, что в целях реализации инициативы граждан в р.п. Шербакуль 12 декабря 2020 года была образована инициативная группа граждан по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области по вопросу: "Вы одобряете отнесение населенного пункта Шербакуль Шербакульского района Омской области к категории сельского населенного пункта? (да), (нет)".

25 февраля 2021 года ходатайство о регистрации инициативной группы граждан с приложением соответствующих документов по проведению местного референдума на территории Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области было направлено в территориальную избирательную комиссию по Шербакульскому району Омской области.

Решением территориальной избирательной комиссии по Шербакульскому району Омской области от 1 марта 2021 года N 24/4 документы ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума было признано считать оформленными в соответствии с требованиями Федерального закона N 67-ФЗ.

Данное решение и ходатайство инициативной группы по проведению местного референдума переданы в представительный орган Шербакульского городского поселения для принятия решения.

Решением Совета Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области от 12 марта 2021 года N 37 вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум, признаны не соответствующими требованиям пунктов 6, 7 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ, поскольку текст вопроса: "Вы одобряете отнесение населенного пункта Шербакуль Шербакульского района Омской области к категории сельского населенного пункта?" - не соответствует требованиям пункта 7.2. статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), так как изменение статуса Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области, в связи с наделением его статусом Шербакульского сельского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом муниципального образования и не требует отдельного его одобрения.

По мнению истцов, данное решение незаконно, поскольку рассмотрено формально и не по существу, дублирует предыдущее решение и не соответствует протоколу; вопрос об отнесении населенного пункта к "категории", регулируется статьями 9, 14-16 Закона Омской области от 15 октября 2003 года N 467-03 "Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения"; вопрос об изменении статуса Шербакульского городского поселения инициативной группой не вносился, административным ответчиком был истолкован произвольно; при рассмотрении вопроса административным ответчиком нарушен Регламент Совета.

Между тем, принятое незаконное решение послужило основанием для принятия территориальной избирательной комиссией по Шербакульскому району Омской области решения от 22 марта 2021 года N 27/5 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума в Шербакульском городском поселении Шербакульского муниципального района Омской области".

Истцы полагают, что действия Совета Шербакульского городского поселения при рассмотрении вопроса, внесенного инициативной группой граждан, о проведении местного референдума на территории Шербакульского городского поселения и принятии решения от 12 марта 2021 года N 37 на соответствие вопроса, выносимого на местный референдум, противоречат законодательству Российской Федерации (пункты 6, 8-9 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ) и законодательству Омской области (законам Омской области от 15 октября 2003 года N 467-ОЗ, от 15 февраля 2002 года N 616-ОЗ); направлены против интересов населения, отменяют общепринятые права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, являются незаконными.

Решением Шербакульского районного суда Омской области от 12 мая 2021 года, оставленным без изменения по результатам нового апелляционного рассмотрения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 марта 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 19 мая 2022 года, административными истцами ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений со ссылкой на допущенные судами нарушения и неправильное применение норм материального и процессуального права. Повторяя доводы, положенные в обоснование административного иска, настаивают на незаконности оспариваемых действий Совета Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области, незаконности решения Совета от 12 марта 2021 года N 37 и на наличии оснований для отмены решения Территориальной избирательной комиссии по Шербакульскому району Омской области от 22 марта 2021 года N 27/5, указывая, что судами не в полном объеме дана оценка имеющимся в деле доказательствам и обстоятельствам. Считают, что выводы судов противоречат положениям части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, пункта 7.2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Законам Омской области от 15 октября 2003 года N 467-ОЗ, от 15 февраля 2002 года N 616-ОЗ, из которых следует, что вопрос одобрения отнесения населенного пункта к категории сельского предусматривает выдвижение такого вопроса на местный референдум инициативной группой. Отмечают, что при вынесении оспариваемого решения был рассмотрен иной вопрос, в то время как вопрос, изложенный в требованиях, фактически Советом Шербакульского городского поселения Шербакульского муниципального района Омской области не рассматривался. Полагают, что само заседание Совета проведено с нарушением требований действующего законодательства, порядок принятия решения нарушен.

Считают неверной приведенную судом апелляционной инстанции в обжалуемом апелляционном определении оценку представленным в дело доказательствам. Также полагают, что невыдача судом первой инстанции технического носителя с аудиопротоколом судебного заседания за 16 апреля 2021 года является безусловным основанием для отмены принятого по существу решения суда первой инстанции от 12 мая 2021 года.

Прокуратурой Омской области принесены возражения на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители сторон и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административных истцов, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2). Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования (пункт 6).

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

В Омской области порядок проведения местного референдума регулируется Законом Омской области от 15 февраля 2005 года N 616-03 "О местном референдуме в Омской области", предусматривающем аналогичные положения.

На основании пункта 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Согласно положениям частей 1 и 2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения является преобразованием муниципального образования. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В силу части 7.2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.

Статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что преобразование муниципальных образований не относится к вопросам местного значения городского поселения.

Исходя из приведенного правового регулирования суд первой инстанции пришел к выводам о том, что вопрос, который предлагалось вынести на местный референдум, не относится к вопросам местного значения, следовательно, не может быть вынесен на местный референдум. Вопрос, предложенный инициативной группой для вынесения на местный референдум, не соответствует требованиям пункта 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Инициатива по проведению референдума направлена на преобразование муниципального образования, что относится к компетенции представительного органа субъекта Российской Федерации. Порядок принятия оспариваемых решений нарушенным не является.

Судебная коллегия апелляционной инстанции с выводом суда первой инстанции согласилась.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений по доводам кассационной жалобы.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 октября 2019 года N 2955-О, принятие решения о преобразовании муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу, а также с учетом мнения населения, выраженного в иных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрание, конференция, опрос и др.), что в системе действующего правового регулирования исключает принятие такого решения путем проведения местного референдума на территориях муниципальных образований либо путем принятия устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Нормы материального права судами применены правильно, обстоятельства дела, в том числе - в ходе нового апелляционного рассмотрения, исследованы полно, объективно и всесторонне, им дана надлежащая правовая оценка, выводы судов являются обоснованными.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административных истцов по спору, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на несогласии заявителей жалобы с выводами судов первой и апелляционной инстанций по результатам оценки доказательств, фактическим обстоятельствам дела и неправильном толковании применительно к ним положений законодательства, ввиду чего не могут служить достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Утверждение подателей кассационной жалобы о допущенных судом первой инстанции процессуальных нарушениях, влекущих, по мнению истцов, безусловную отмену судебного акта, основаны на неверном толковании норм процессуального права и не опровергают правильных выводов судов.

Данные доводы также являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и, вопреки утверждению заявителей, получили надлежащую правовую оценку, оснований не согласиться с которой кассационный суд не усматривает.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем кассационная жалоба административных истцов удовлетворению не подлежит.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Щербакульского районного суда Омской области от 12 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Ясько Виктора Григорьевича, Агалакова Василия Павловича, Оразбаева Ботажана Кабышевича, Полякова Валерия Алексеевича, Папоян Татьяны Викторовны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи