Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2022 г. по делу N 66а-1091/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Бурлаковой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-15/2022 по административному исковому заявлению Железнякова И.А, Комарицыной Л.А. об оспаривании нормативных правовых актов в части, по апелляционной жалобе управления муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тынды на решение Амурского областного суда от 4 февраля 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, возражения Железнякова И.А, представителя административных истцов - Железняковой В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 15 ноября 2011 года N 359 учреждено Управление муниципального имущества и земельных отношений администрации города Тынды (далее также - Решение N 359).

Пунктом 2 Решения N 359 утверждено Положение о комитете по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды.

Пунктом 3 указанного решения признано утратившим силу решение Тындинской городской Думы от 13 октября 2011 года N 335 "О муниципальном казенном учреждении комитет по управлению муниципальным имуществом администрации г. Тынды".

Решение опубликовано в издании "Авангард" от 29 ноября 2011 года N 79.

Решением Тындинской городской Думы от 13 декабря 2018 года N 55-Р-ТГД-VII (далее - Решение N 55-Р-ТГД-VII) в Решение N 359 внесены изменения, в том числе, пунктом 1 части 1 изменено наименование комитета по управлению муниципальным имуществом администрации г. Тынды - Управление муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тынды.

Подпунктом "б" пункта 2 части 1 приложение к решению N 359 изложено в редакции согласно приложению к Решению N 55-Р-ТГД-VII.

Нормативный правовой акт опубликован в издании "Авангард", N 84, 21 декабря 2018 года.

Железняков И.А. обратился в Амурский областной суд о признании не действующими вышеприведенных правовых норм, ссылаясь на их несоответствие положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава г. Тында.

В обоснование заявленных требований указывает, что оспариваемые акты непосредственно затрагивает его права и интересы, как арендатора земельного участка, расположенного по адресу: Амурская область, г. Тында, ул. Верхне-Набережная, по договору аренды с муниципальным учреждением - Комитет по управлению муниципальным имуществом города Тынды от 29 марта 2011 года Nз-5858. 25 октября 2021 года Управлением муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тынды ему направлены претензии N 7359, 7360 об уплате задолженности по арендной плате, в том числе, пени. Не согласившись с претензиями, он намеревался обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными действий Управления муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тынды. В процессе проведения анализа муниципальной правовой базы г. Тынды, регулирующей вопросы имущественных и земельных отношений, было выявлено, что полномочия Управления муниципальным имуществом администрации г. Тынды закреплены в положении о Комитете по управлению муниципальным имуществом администрации г. Тынды, утвержденном решением Тындинской городской Думы от 15 ноября 2011 года N 359 "Об учреждении комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды", которое по своему содержанию, относится к нормативному правовому акту. Вместе с тем данное решение было подписано только председателем Тындинской городской Думы. Аналогичным образом было подписано решение Тындинской городской Думы от 13 декабря 2018 года N 55-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в решение Тындинской городской Думы о 15 ноября 2011 года N 359 "Об учреждении комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды", что противоречит положениям как федерального, так и муниципального законодательства. Тем самым, были созданы препятствия по осуществлению его прав и интересов по обжалованию действий Управления муниципальным имуществом администрации г. Тынды.

Комарицына Л.А. также обратилась в суд с аналогичным административным исковым заявлением.

В обоснование требований указала, что с 25 октября 2010 года по 29 октября 2021 года состояла на муниципальной службе в должности главного специалиста отдела аренды и приватизации муниципального имущества и земельных участков Управления муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тынды. В связи с незаконным отстранением от работы и отказом работодателя от выплаты ей заработной платы за время вынужденного прогула она уволилась. В результате возникшего трудового спора ей стало известно, что Решение N 359 и оспариваемые изменения в него были подписаны неуполномоченным лицом, чем нарушены ее права.

Определением Амурского областного суда от 29 ноября 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен мэр г. Тынды.

Определением Амурского областного суда от 21 января 2022 года административные дела N 3а-15/2022 по административному исковому заявлению Железнякова И.А. об оспаривании нормативных правовых актов и N 3а-53/2022 по административному исковому заявлению Комарицыной Л.А. об оспаривании нормативных правовых актов объединены в одно производство.

Решением Амурского областного суда от 4 февраля 2022 года административные иски удовлетворены. Постановлено признать не действующими со дня принятия пункт 2 решения Тындинской городской Думы от 15 ноября 2011 года N 359 "Об утверждении положения о Комитете по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды" и приложение к решению Тындинской городской Думы от 15 ноября 2011 года N 359 "Положение о Комитете по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды"; пункт 3 решения Тындинской городской Думы от 15 ноября 2011 года N 359 "О признании утратившим силу решение Тындинской городской Думы от 13 октября 2011 года N 335 "О муниципальном казенном учреждении Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды"; подпункт "б" пункта 2 части 1 решения Тындинской городской Думы от 13 декабря 2018 года N55-Р-ТГД-VII "О внесении в решение Тындинской городской Думы от 15 ноября 2011 года N 359 "Об учреждении Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Тынды" изменений, а именно об изложении приложения "в редакции согласно приложению к настоящему решению" и приложение к решению Тындинской городской Думы от 13 декабря 2018 года N 55-Р-ТГД-VII положение об Управлении муниципального имущества и земельных отношений администрации города Тынды.

Не согласившись с решением суда, управление муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тынды (далее также - Управление) обратилось в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права. Заинтересованное лицо полагает, что в решении суда не указано, какие права, свободы и законные интересы административных истцов были нарушены, а также не указано, являются ли они субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. Суд не учел, что Управление является казенным учреждением (некоммерческой организацией), функции и полномочия учредителя несет Тындинская городская Дума, которая учредила Управление и утвердила учредительные документы, из чего следует, что решение Тындинской городской Думы и утвержденное Положение не являются нормативным правовым актом. В соответствии со статьей 98 Устава г. Тынды оно должно приниматься в форме решения Тындинской городской Думы и подписываться председателем Тындинской городской Думы, если самим решением не предусмотрено иное, а не со дня его подписания главой муниципального образования г. Тынды. Признание оспариваемых правовых актов не действующими со дня их принятия влечет правовые последствия как в части осуществления Управлением полномочий по решению вопросов местного значения, так и во взаимоотношениях, связанных с финансированием муниципальных программ, препятствует осуществлению местного самоуправления в г. Тында, влечет нарушение прав третьих лиц.

Относительно доводов апелляционной жалобы Железняковым И.А, представителем Комарицыной Л.А. - Железняковой В.В. поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав объяснение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного федерального закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии со статьями 29, 30 Устава г. Тынды, Тындинская городская Дума является представительным органом муниципального образования, наделена полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.

Содержание приведенных норм свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции о принятии решения представительным органом, в пределах компетенции данного органа местного самоуправления. В свою очередь, данный нормативный правовой акт органа местного самоуправления должен быть принят с соблюдением порядка его принятия и введения в действие.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции правомерно указал, что оспариваемые положения нормативных правовых актов непосредственно регулируют правоотношения с участием административных истцов, следовательно, они вправе обратиться в суд с настоящими административными исковыми заявлениями. Позиция суда подробно и аргументированно изложена в решении, оснований с ней не согласиться судебная коллегия не находит.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Решение N 359 с внесенными в него изменениями отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование существующих общественных отношений, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Принимаемые по вопросам местного значения нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 4 статьи 7, части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Установив, что при принятии Решения N 359 и Решения N 55-Р-ТГД-VII административным ответчиком были нарушены положения части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного искового заявления.

Не согласиться с указанным выводом судебная коллегия оснований не усматривает, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ. Согласно данной норме такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения установлены в пункте 6 статьи 98 Устава г. Тында.

Как верно указал суд в решении, такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и городской Думой не оспаривается, что Решение N 359 и изменения, внесенные Решением N 55-Р-ТГД-VII, не подписаны главой муниципального образования и опубликованы в печатном издании до их подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, содержащимся в пунктах 34 и 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно признал Решение N 359 и Решение N 55-Р-ТГД-VII не действующими со дня их принятия.

Апелляционная жалоба доводов, влияющих на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного дела, не содержит, о нарушениях судом норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого решения не свидетельствует.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, то решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 4 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу управления муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Тында - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 июля 2022 года