Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2022 г. по делу N 66а-899/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Кадочниковой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативных правовых актов в части

с апелляционной жалобой представителя административного истца ФИО2 на решение Приморского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи ФИО8, объяснения представителя административного истца ФИО2, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя министерства строительства Приморского края и краевого бюджетного учреждения Приморского края "Центр развития территорий" ФИО6, представителя Думы города Владивостока ФИО5, представителя администрации города Владивостока ФИО7, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

15 сентября 2008 года Думой города Владивостока принято решение N 119 "Об утверждении Генерального плана Владивостокского городского округа". В данное решение вносились изменения, в том числе постановлением администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па "О внесении изменений в Генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края". На момент рассмотрения дела Генеральный план действовал в редакции постановления Правительства Приморского края от 22 июня 2021 года N 389-па.

7 апреля 2010 года N 462 Думой города Владивостока принято решение "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа". В данное решение вносились изменения, в том числе распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа". На момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действовали в редакции распоряжения министерства строительства Приморского края от 12 июля 2021 года N 46-ра.

ФИО1 обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением об оспаривании Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119 (в редакции постановления Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 N 61-па) и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14) в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 504 кв.м, адрес (местоположение) установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: "адрес", территориальной зоны улично-дорожной сети (Т4). В обоснование заявленных требований указал, что является собственником вышеуказанного земельного участка и расположенного на нем жилого дома, 1925 года постройки. Право собственности зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ.

Данный жилой дом имеет износ 85, 20 % и нуждается в реконструкции, в связи с чем 21 января 2020 года им в администрацию города Владивостока было направлено уведомление о планируемой реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, однако ему было в этом отказано, поскольку спорный земельный участок расположен в функциональной зоне производственной зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуры и относится к территориальной зоне Т4 - зоне улично-дорожной сети, где видами разрешенного использования территориальной зоны не предусмотрена реконструкция индивидуальных жилых домов. В результате изменений, внесенных в Генеральный план постановлением администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па и в Правила землепользования и застройки Владивостокского городского округа распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлена производственная зона, зона инженерной и транспортных инфраструктур, территориальная зона улично-дорожной сети (Т4). Ранее земельный участок относился к функциональной жилой зоне и территориальной зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами с индивидуальными земельными участками). Административный истец полагал, что Генеральный план Владивостокского городского округа и Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в оспариваемой части нарушают его права по использованию принадлежащего ему земельного участка согласно целевому назначению и разрешенному использованию, не позволяют производить реконструкцию и ремонт жилого дома, противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Приморского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца ФИО2 просит решение суда отменить и принять новое решение, ссылаясь на то, что спорный земельный участок с кадастровым номером N, где расположен дом ФИО1 не отвечает признакам улично-дорожной сети, не является частью дорожных путей сообщения, обеспечивающих необходимые грузовые и пассажирские связи между отдельными функциональными зонами города и внутри отдельных зон и других городских территорий; не является автомобильной дорогой; в состав земельного участка не входят объекты дорожно-мостового строительства. На данном земельном участке отсутствуют тротуары, пешеходные дорожки, уличные автомобильные стоянки; строительство автомобильной дороги ни ФИО1, ни предыдущими собственниками не осуществлялось; органом местного самоуправления оценка технического состояния земельного участка не организовывалась; спорный земельный участок не имеет какого-либо идентификационного или учетного номера как автомобильная дорога. Конфигурация спорного земельного участка не свидетельствует об отнесении земельного участка к проходу, проезду к территории общего пользования. Суд не применил нормы градостроительного и земельного законодательства в их системном единстве и не проверил факт наличия красных линий с целью установления границ территории общего пользования в пределах спорного земельного участка. Также указал, что в отношении оспариваемых нормативных правовых актов не проводилась антикоррупционная экспертиза на предмет наличия коррупциогенных факторов. Проекты некоторых оспариваемых нормативных правовых актов не выносились на публичные слушания, что нарушает федеральное и муниципальное законодательство.

Относительно доводов апелляционной жалобы Думой города Владивостока, Правительством Приморского края, министерством строительства Приморского края и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения, а администрацией города Владивостока отзыв, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, доводы апелляционной жалобы поддержал. Представитель министерства строительства Приморского края и краевого бюджетного учреждения Приморского края "Центр развития территорий" ФИО6, представитель Думы города Владивостока ФИО5 и представитель администрации города Владивостока ФИО7 возражали против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене или изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Как правильно установлено судом, оспариваемые нормативные правовые акты с учетом внесенных изменений приняты уполномоченным органом местного самоуправления в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку их принятия и введения в действие. Соблюдение процедуры принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемых редакциях уже являлось предметом судебной проверки, каких-либо нарушений при этом судами установлено не было (определения Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2018 года N 56-АПГ18-14, от 27 февраля 2019 года N 56-АПГ18-20).

Доводы апеллянта о непроведении антикоррупционной экспертизы опровергаются представленными стороной административного ответчика в суд апелляционной инстанции доказательствами. Кроме того, само по себе отсутствие заключения такой экспертизы не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативных правовых актов, поскольку каких-либо коррупциогенных факторов в рассматриваемом случае не установлено.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного Кодекса Российской Федерации генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения.

Территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации).

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного Кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного Кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного Кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного Кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании установлено и следует из материалов дела, что ФИО1 с ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 504 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов; виды разрешённого использования: под жилой дом; местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: "адрес" а. Земельный участок с кадастровым номером N поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ. На данном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N, также принадлежащий административному истцу на праве собственности.

Согласно фрагменту "Карты зон с особыми условиями использования территории", входящей в состав материалов по обоснованию изменений в Генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края, утвержденных постановлением администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па, земельный участок с кадастровым номером N расположен в трех функциональных зонах: зоне транспортной инфраструктуры (существующей), общественно деловой зоне (существующей) и зоне рекреационного назначения (существующей).

В соответствии с фрагментом "Карты градостроительного зонирования Владивостокского городского округа. Карты границ зон с особыми условиями использования территории, границ территории объектов культурного наследия", входящей в состав изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, земельный участок с кадастровым номером 25:28:030006:522 расположен в территориальной зоне улично-дорожной сети (Т 4).

Таким образом, на момент приобретения ФИО1 земельного участка с кадастровым номером N земельный участок уже находился в трех указанных функциональных зонах и в указанной территориальной зоне.

Согласно пункту 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденному Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемые изменения функциональных и территориальной зон в отношении указанного земельного участка обусловлены нахождением данного земельного участка в районе перспективного развития автомобильных дорог в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории "адрес" в части проекта планировки территории, утвержденного постановлением администрации города Владивостока от 30 декабря 2014 года N 11036 "Об утверждении проекта планировки территории в районе "адрес"".

Согласно фрагменту "Чертежа с границами зон (границами земельных участков) планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства", входящего в состав документации по планировке территории, границы спорного земельного участка расположены в красных линиях.

Как верно указал суд, в оспариваемой части Генеральный план не содержит положений, ограничивающих права административного истца как пользователя земельного участка, предоставленного для эксплуатации жилого дома. Кроме того, действующее градостроительное законодательство не ставит возможность разработки генерального плана и его корректировки в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, которую затрагивает генеральный план.

Поскольку генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, суд обоснованно не нашел оснований для признания недействующим Генерального плана в части установления в границах спорного земельного участка функциональной зоны транспортной инфраструктуры.

Из системного толкования положений части 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного Кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

С учетом изложенного установление в отношении земельного участка административного истца Правилами землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа зоны Т4 (улично-дорожной сети) являлось правомерным, поскольку указанная территориальная зона, в которой расположен земельный участок, принадлежащий ФИО1, соответствует одной из предусмотренных Генеральным планом зон функционального назначения, что соответствует требованиям градостроительного законодательства.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Поскольку обжалуемый судебный акт вынесен с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, основания для его отмены или изменения в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца ФИО2 - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Приморский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.