Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2022 г. по делу N 8а-1737/2022[88а-4530/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Войты И.В, Рахманкиной Е.П, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное жалобу представителя административного ответчика Министерства природопользования Рязанской области по доверенности Крыловой А.В. на решение Рязанского районного суда Рязанской области от 11 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 23 июня 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-61/2021 по административному исковому заявлению Рязанского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределённого круга лиц, Российской Федерации к Министерству природопользования Рязанской области о признании бездействия незаконным и обязании принять меры по очистке реки, заслушав доклад судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции Шеломановой Л.В,, представителя административного истца прокурора Слободина С.А, заинтересованного лица ФГБУ "Канал им. Москвы" по доверенности Ерофееву Т.Ю, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Рязанский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц обратился с административным иском к Министерству природопользования Рязанской области о признании незаконным бездействия и обязании принять меры по очистке реки.

В обоснование заявленных требований указано, что административным истцом проведен анализ сведений о затонувших или полузатонувших судах в акватории водоемов Рязанской области.

Согласно проведенной прокуратурой проверке установлено, что в акватории реки Ока, являющейся федеральной собственностью, в районе п. Прибрежный р.п. Шилово Шиловского муниципального района Рязанской области по географическим координатам: широта 54:3495, долгота 40.9050 - правый берег реки Ока (551, 4 кв.м. реки Ока) в течение длительного времени находятся остатки остова плавсредства (парома).

Информация о пароме, позволяющая идентифицировать его владельца отсутствует, определить принадлежность данного объекта не представляется возможным.

По данным представленным ФГБУ "Канал им. Москвы" данный объект угрозы для безопасности судоходства не представляет.

Несмотря на информирование административного ответчика о загрязнении реки Ока, меры по очистке реки не приняты и не запланированы, Поскольку Министерство природопользования Рязанской области является ответственным лицом по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Рязанской области, прокурор просил признать незаконным бездействие административного ответчика, выразившееся в непринятии мер по очистке реки Оки от отходов плавсредства.

Уточнив заявленные административные исковые требования в порядке стать 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в качестве мер по восстановлению нарушенного права административный истец просил обязать административного ответчика в течении шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по охране поверхностного водного объекта - реки Ока путем очистки от отходов указанного плавсредства и их удаления.

Решением Рязанского районного суда Рязанской области от 11 марта 2021 года исковые требования Рязанского межрайонного природоохранного прокурора действующего в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, удовлетворены в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 23 июня 2021 года решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей во Второй кассационный суд общей юрисдикции 18 января 2021 года, представителем административного ответчика, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме. В обоснование доводов кассационной жалобы указано, что спорный объект к отходам производства и потребления не относится, представляет собой часть затонувшего судна (парома), обязанность по поднятию которого в силу Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации возлагается на администрацию бассейна внутренних водных путей. Судами обеих инстанций не принято во внимание, что во исполнение указанного полномочия, ФГБУ "Канал имени Москвы" принял меры по установлению владельца судна в 2016 году, но предусмотренную законом обязанность по учету парома, как бесхозяйного судна, и по его поднятию не исполнил. Министерство природопользования Рязанской области не является надлежащим ответчиком по заявленным прокурором требованиям.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28 января 2022 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) определиларассмотреть дело в их отсутствии.

В соответствии с частью 2 статьей 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 названного Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

В силу части 2 статьи 328 КАС РФ основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия Второго кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Удовлетворяя требования административного иска, суды установили, что в акватории реки Оки на территории Шиловского муниципального района Рязанской области в районе п. Прибрежный р.п. Шилово по географическим координатам: широта 54:3495, долгота 40.9050 - правый берег реки Ока (551, 4 кв.м. реки Ока) в течение длительного времени находятся остатки остова плавсредства (парома), не имеющего знаков идентификации и потерявшего свои потребительские свойства.

Указанные обстоятельства подтверждены результатами прокурорской проверки.

Вышесказанный объект представляет собой металлическую баржу (остов парома), площадью 200 кв.м. (20х10 м), корпус которой разрушен, полностью потерял свои потребительские свойства, коррозирован и заилен, содержит не более 20% конструктивных элементов и фактически предоставляет из себя металлический мусор.

В целях судоходства объект не эксплуатируется более 15 лет, в качестве судна использоваться не может, потерял плавучесть, которая не может быть восстановлена, знаков идентификации и бортового номера не имеет, учтен в качестве затонувшего имущества, владелец которого не известен, информация, позволяющая установить владельца указанного объекта отсутствует, угрозы безопасности для судоходства не представляет.

Объект расположен на повременно подтопляемой территории, с постоянным части отходов в водоеме, ранее использовался совхозом "Пролетарский" в целях перевозки имущества и людей, данное хозяйство на территории Шиловского района Рязанской области отсутствует, правопреемника не имеется.

Постановка объекта на учет как бесхозяйственного имущества является нецелесообразной.

При таких обстоятельства дела, что суд первой инстанции, удовлетворяя требования прокурора, пришел к выводу о том, что спорный паром, ввиду утраты своих потребительских свойств, относится к промышленным отходам; административным ответчиком, несмотря на осведомленность о загрязнении, не принималось должных и своевременных мер к организации работ по очищению реки в пределах границ Шиловского муниципального района, что влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, выразившегося в ухудшении экологического состояния природы.

При этом, суд первой инстанции исходил из того, что Министерство природопользования Рязанской области осуществляет функции по реализации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Рязанской области.

Суд апелляционной инстанции, признавая правильной оценку предоставленных в материалы дела доказательств и установление фактических обстоятельств дела, с выводами суда первой инстанции согласился. Судебная коллегия апелляционного суда пришла к выводу, что предусмотренные статьей 49 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, специальные условия для наступления ответственности у администрации водного бассейна не наступили: обнаруженный объект не создает реальную и непосредственную угрозу безопасности судоходства, остатки парома расположены вблизи берега, за пределами судового хода; доказательства, подтверждающие, что остатки парома создают непосредственную угрозу причинения значительного ущерба окружающей среде загрязнением либо значительно препятствует осуществлению рыболовства, деятельности на внутреннем водном транспорте и проводимым на внутренних водных путях путевым работам в материалах дела отсутствуют.

Вместе с тем, указанные выводы судов являются преждевременными, принятыми без надлежащей оценки, представленных в материалы дела доказательств и проверки доводов административного ответчика, указанных в возражениях против административного иска.

В соответствии со статьей 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ РФ) администрация бассейна внутренних водных путей - организация, созданная в форме государственного бюджетного учреждения и осуществляющая в бассейне внутренних водных путей содержание внутренних водных путей, государственный портовый контроль и иные функции, определенные в соответствии с настоящим Кодексом. Бассейн внутренних водных путей - часть внутренних водных путей, обособленная и имеющая общие климатические, навигационно-гидрографические условия обеспечения плавания судов и гидрометеорологические условия. Судовой ход - часть внутреннего водного пути, предназначенная для движения судов и обозначенная навигационными знаками или иным способом.

Внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения находятся в федеральной собственности и используются в целях судоходства любыми юридическими и физическими лицами. Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 7 КВВТ РФ).

Согласно Перечню внутренних водных путей Российской Федерации, утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 года N 1800-р в перечень внутренних водных путей федерального значения включена река Ока.

Согласно содержанию статей 3 и 4 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основными принципами охраны окружающей среды являются, в том числе: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц. Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

По смыслу части 1 статьи 7.1 и статьи 55 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) мероприятия по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 названного Кодекса или лицами, использующими водные объекты в соответствии с этим Кодексом.

В соответствии с Правилами охраны поверхностных водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2020 года N 1391 (действующими на момент возникновения спорных правоотношений) (далее - Правила), мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются с соблюдением требований водного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды, законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункты 1 и 2 Правил).

Указанные мероприятия осуществляются органами, перечисленными в пункте 3 Правил.

В пункте 4 Правил перечислены мероприятия по охране поверхностных водных объектов, которые включают в себя предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидацию последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения (подпункт "б").

В силу части 1 статьи 56 ВК РФ сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе, выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), запрещаются.

Правила, регулирующие порядок подъема, удаления и уничтожения имущества, затонувшего на внутренних водных путях, установлены главой 7 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 45 КВВТ РФ к затонувшему имуществу относятся потерпевшие крушение суда, их обломки, оборудование, грузы и другие предметы, иное затонувшее имущество независимо от того, находятся они на плаву или под водой, опустились на дно на внутренних водных путях либо выброшены на мелководье или берег.

Статьей 47.1 КВВТ РФ установлены обязанности владельца затонувшего судна и собственника иного затонувшего имущества, при этом указано, что в случае, если владелец затонувшего судна или собственник иного затонувшего имущества неизвестен, по представлению администрации бассейна внутренних водных путей делается официальная публикация о необходимости подъема затонувшего судна его владельцем или иного затонувшего имущества его собственником (часть 6).

Частями 4 и 5 статьи 47.1 КВВТ РФ установлено, что в случае, если затонувшее судно создает угрозу безопасности судоходства или причинения вреда окружающей среде подъем затонувшего судна по требованию администрации бассейна внутренних водных путей осуществляется в установленный администрацией бассейна внутренних водных путей срок; если затонувшее судно не создает угрозу безопасности судоходства - не позднее чем через один год со дня затопления судна или иного имущества либо обнаружения их.

Из содержания части 1 статьи 49 КВВТ РФ следует, что администрация бассейна внутренних водных путей поднимает затонувшее судно или иное затонувшее имущество и при необходимости удаляет либо утилизирует их, если владелец затонувшего судна или собственник иного затонувшего имущества не поднимет затонувшее судно или иное затонувшее имущество в срок, установленный в соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 47.1 настоящего Кодекса, и такое имущество создает серьезную и непосредственную угрозу безопасности судоходства или непосредственную угрозу причинения значительного ущерба окружающей среде загрязнением либо значительно препятствует осуществлению рыболовства, деятельности на внутреннем водном транспорте и проводимым на внутренних водных путях путевым работам.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела пришел к выводу, что в обязанности администрации бассейна внутренних водных путей входит подъем, удаление либо утилизация затонувшего имущества только в случаях, прямо предусмотренных пунктом 1 статьи 49 КВВТ РФ, то есть когда оставление такого имущества в месте его затопления создает серьезную и непосредственную угрозу безопасности судоходства, или создает непосредственную угрозу причинения вреда окружающей среде и биоресурсам, создает значительные препятствия для осуществления рыболовства, деятельности на внутреннем водном транспорте.

Однако, вывод суда апелляционной инстанции о том, что спорный объект находится за пределами ответственности администрации внутренних водных путей, поскольку находится за пределами судового хода, подлежит критической оценке поскольку, как приведено выше, судовой ход является составной частью водного пути, правила, установленные главой 7 КВВТ РФ, применяются к подъему, удалению и уничтожению имущества, затонувшего на внутренних водных путях. Администрация бассейна внутренних водных путей осуществляет в бассейне внутренних водных путей не только содержание внутренних водных путей, но и иные функции, определенные в соответствии с настоящим Кодексом (статья 3).

При этом, согласно материалам дела администрацией бассейна - ФГБУ "Канал имени Москвы" в газете "Панорама города" N 47 (1069) от 23 ноября 2016 года была опубликована информация для владельцев и собственников о необходимости подъема судов и иного имущества, в том числе, спорного парома.

Согласно частям положения пунктов 15, 16, 17 статьи 19 КВВТ РФ (в редакции, действующей в указанный период), бесхозяйное судно подлежит учету администрацией бассейна внутренних водных путей в соответствии с правилами учета бесхозяйных судов, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, выявление бесхозяйных судов осуществляют администрации бассейнов внутренних водных путей.

Таким образом, в отношении указанного объекта в 2016 году была начата процедура учета бесхозяйного судна. Надлежащей оценки указанное обстоятельство в оспариваемых судебных актах не получило.

Вместе с тем, по смыслу приведенных выше положений закона, обязанность по учету, подъему и утилизации затонувшего бесхозяйного судна, в том числе его частей, независимо от места его расположения ((под водой или на мелководье) осуществляется администрацией бассейна внутренних водных путей.

Вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии угрозы причинения установленным загрязнением значительного ущерба окружающей среде, материалами дела не подтвержден, указанные обстоятельства судами обеих инстанций не проверялись и не устанавливались.

Из содержания статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует, что под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Как указано выше, запрет на сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе, выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), установлен частью 1 статьи 56 ВК РФ в целях охраны водных объектов от загрязнения и засорения.

По смыслу закона, затопление судов, их обломков, оборудования, грузов и других предметов, либо иного имущества влечет презумпцию экологической опасности и, соответственно, обязанность лица, допустившего затопление судна или иного имущества, возмещение вреда, причиненного водным объектам, что следует из положений части 1 статьи 69 ВК РФ.

При этом, Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной Приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 года N 87 в соответствии с частью 2 статьи 69 ВК РФ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 года N 639, также учитывается причинение вреда водным объектам в результате загрязнения и засорения водных объектов в результате сброса в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов).

С учетом изложенного вывод суда апелляционной инстанции о недоказанности наличия реальной угрозы причинения значительного ущерба окружающей среде в результате затопления судна или иного имущества, что необходимо для целей применения статьи 49 КВВТ РФ, является преждевременным.

Выводы судов обеих инстанций о том, что затонувшие остатки парома представляют собой металлический мусор, то есть промышленные отходы, представленными в материалы дела доказательствами также не подтверждены.

Сведения, содержащиеся в письме Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 23 ноября 2020 года N ТАВ-9782 об отнесении остатка парома к металлическому мусору, не содержат ссылки на источники получения указанной информации.

В соответствии с частью 3 статьи 62 КАС РФ имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле; по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Данные требования судами первой и апелляционной инстанции не выполнены, предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу не приняты, обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения административного дела, не выяснены и не получили надлежащей оценки.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в Постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Поскольку выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, сделаны без установления всех обстоятельств, необходимых для правильного разрешения спора, принятые судами первой и апелляционной инстанций судебные акты подлежат отмене, дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, установить все юридически значимые обстоятельства и разрешить возникший спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Рязанского районного суда Рязанской области от 11 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 23 июня 2021 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в Рязанский районный суд Рязанской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи