Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 г. по делу N 8а-3004/2022[88а-6601/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Рахманкиной Е.П, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Муниципального автономного вечернего (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" на решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 22 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 22 июля 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-216/2021 по административному исковому заявлению Муниципального автономного вечернего (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" к Департаменту образования Владимирской области о признании недействующими приказа и распоряжения Департамента образования, обязать устранить нарушения, взыскании судебных расходов, Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Муниципальное автономное вечернее (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" (далее - МАВСОУ г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школаN8") обратилось с административным иском к Департаменту образования Владимирской области (далее - Департамент образования) о признании недействующим приказа от 23 июля 2019 N 792 "О расчете объема единой субвенции муниципальным образованиям Владимирской области для организации получения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях для составления проекта областного бюджета на 2020 год" (далее - Приказ N 792); признании недействующим распоряжения от 9 декабря 2019 года N 236 "Об утверждении обоснования расчета размера норматива к проекту постановления администрации Владимирской области "Об утверждении нормативов, предусмотренных пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ" (далее - Распоряжение N 236).

В качестве мер по восстановлению нарушенного права административный истец просил обязать административного ответчика: разработать примерные недельные учебные планы для обучающихся по программам основного общего и среднего общего образования в заочной форме обучения; разработать примерные годовые учебные планы для экстернов, получающих основное общее и среднее общее образование; рассчитать нормативы финансового обеспечения обучающихся в заочной форме обучения и экстернов на уровне не ниже уровня 2019 года, с учетом трудоемкости работы с данными категориями обучающихся и уровня инфляции.

По мнению административного истца в оспариваемом Приказе N 792 не приведены примерные (базисные) годовые учебные планы для очной формы обучения и экстернов основного общего и среднего общего образования. Количество часов по примерным учебным планам не соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования, утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1897 (далее - ФГОС-1), согласно которым количество учебных занятий за 5 лет не может составлять менее 5 267 часов и более 6 020 часов и требованиям Федерального государственного образовательного стандарта основного среднего общего образования, утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 мая 2012 года N 413 (далее - ФГОС-2) предусматривающего, что количество занятий за 2 года на одного обучающегося составляет не менее 2 170 часов и не более 2 590 часов (не более 37 часов в неделю). ФГОС-1 и ФГОС-2 являются основой объективной оценки соответствия установленным требованиям образовательной деятельности и подготовки обучающихся, освоивших основную образовательную программу основного общего образования, независимо от формы получения образования и формы обучения.

Кроме того, Распоряжением N 236 использована методика расчета нормативов финансирования не утвержденная органами государственной власти Владимирской области; применены ничем необоснованные понижающие коэффициенты для нормативов экстернов, не учтена трудоемкость работы с экстернами; принятые за основу часы для заочной формы обучения 126, 135 и 143 часов в год ничем не обоснованы и не соответствуют требованиям ФГОС.

С 1 января 2020 года нормативы для заочной формы обучения приравнены к нормативам для очной формы обучения для основного общего образования - 34 905 рублей в год, для среднего общего образования -35 544 рублей в год. Однако с 1 сентября 2020 года - указанные нормативы уменьшены в 10 раз и стали составлять для основного общего образования - 3 490 рублей в год, для среднего общего образования - 3 554 рублей в год. Норматив для экстерна поставлен в зависимость от норматива очной формы обучения с применением понижающего коэффициента 0, 1 (3 490 рублей в год для основного общего образования и 3 554 руб. в год - для среднего общего образования). По мнению административного истца, средняя стоимость одного часа работы общеобразовательного учреждения с обучающимся не может зависеть от форм обучения (форм получения образования) и должна быть одинаковой.

Оспариваемыми актами МАВСОУ "ОСОШ N 8" созданы препятствия к нормальному осуществлению образовательной деятельности; в реализации прав родителей (законных представители) несовершеннолетних обучающихся на выбор форм получения образования и форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность; в реализации основных прав обучающихся на выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, форм получения образования и форм обучения после получения основного общего образования или после достижения восемнадцати лет; для использования заочной формы обучения, т.е. нарушила автономию образовательного учреждения; к соблюдению предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации гарантий прав работников на заработную плату, в том числе на ее индексацию; к зачислению в учреждение лиц для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации (экстернов); для проведения государственной итоговой аттестации экстерна; в получении лицами, успешно прошедшими государственную итоговую аттестацию, документа об образовании; в выполнении муниципального задания, установленного учредителем на 2020 финансовый год, поскольку для этого не хватает объема финансового обеспечения.

Решением Октябрьского районного суда г. Владимира от 22 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 22 июля 2021 года, в удовлетворении требований административного иска отказано.

В поданной во Второй кассационный суд общей юрисдикции кассационной жалобе административный истец просит судебные акты отменить, по мотивам неправильного применения судами обеих инстанций норм материального права, несоответствия выводов судов обстоятельствам дела, с направлением дела на новое рассмотрение. МАВСОУ "ОСОШ N 8" полагает, что вывод судов о соответствии объема часов при заочной форме обучения в количестве 135 и 143 требованиям ФГОС является ошибочным. Указанное повлекло уменьшение с 1 сентября 2020 года нормативов финансирования в 10 раз.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 218, пункту 2 части 2 статьи 227 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее Закон об образовании), подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Организация предоставления указанных видов общедоступного образования относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 Закона об образовании, пункт 11 части 1 статьи 15, пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и субъектов Российской Федерации в сфере образования (пункт 4 части 1 статьи 8 Закона об образовании).

Таким образом, к ведению субъекта относится установление нормативов финансирования предоставления дошкольного, начального, основного, среднего общего и дополнительного образования, в соответствии с которыми осуществляется финансирование муниципальных районов и городских округов, которые в свою очередь осуществляют финансирование конкретных образовательных организаций.

В части 2 статьи 99 Закона об образовании указано, что нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании, определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Требования к определению нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании, нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования установлены Федеральными государственными образовательными стандартами основного общего образования от 17 декабря 2010 года N 1897 (ФГОС-1), среднего общего образования от 17 мая 2012 года N 413 (ФГОС-2).

23 июля 2019 года административным ответчиком в целях реализации распоряжения администрации Владимирской области от 11 июля 2019 года N568-р "Об утверждении исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", распоряжения Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации области от 18 июля 2018 года N2 "О порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период" издан приказ N 792 "О расчете объема единой субвенции муниципальным образованиям Владимирской области для организации получения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях для составления проекта областного бюджета на 2020 год".

9 декабря 2019 года Департаментом образования в целях обоснования расчета размера норматива к проекту постановления администрации Владимирской области "Об утверждении нормативов, предусмотренных пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N272-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" издано распоряжение N 236 "Об утверждении обоснования расчета размера норматива к указанному выше проекту.

21 января 2020 года администрацией Владимирской области принято постановление N 24 "Об утверждении нормативов, предусмотренных пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-Ф3" (далее - Постановление N 24), которым утверждены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях согласно приложению N 2.

В пункте 7 графы 8 таблицы N 1 приложения N 2 установлен норматив обеспечения права обучающихся, осваивающих основную общеобразовательную программу по федеральному государственному образовательному стандарту основного общего образования (в том числе с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий) в форме семейного образования, самообразования, экстерна в городских населенных пунктах, в размере 3 490 рублей в год.

В пункте 13 графы 8 таблицы N 1 приложения N 2 установлен норматив обеспечения права обучающихся, осваивающих основную общеобразовательную программу по федеральному государственному образовательному стандарту среднего общего образования (в том числе с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий) в форме семейного образования, самообразования, экстерна в городских населенных пунктах, в размере 3 554 рублей в год.

Установив указанные обстоятельства, суды пришли к обоснованному выводу, что оспариваемые административным истцом решения регулируют вопросы взаимодействия между Департаментом образования и другими органами исполнительной власти администрации Владимирской области и приняты в целях формирования проекта областного бюджета.

Вступившим в законную силу, решением Владимирского областного суда от 28 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года МАВСОУ "ОСОШ N 8" отказано в удовлетворении административного иска к администрации Владимирской области о признании Постановления N 24 недействующим по вопросам которые оспариваются административным истцом в настоящем дела.

Из содержания вступивших в законную силу судебных актов следует, что произведенный администрацией Владимирской области расчет нормативов обеспечения права обучающихся в форме семейного образования, самообразования, экстерна в городских населенных пунктах (порядок расчета и применения каждого из оспариваемых коэффициентов) не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую силу, и не нарушает права названного образовательного учреждения. Нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в муниципальных общеобразовательных организациях определены уполномоченным органом расчетным способом.

Проанализировав приведенные положения федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что формулы расчетов нормативов и их переменные, приведенные в оспариваемом Распоряжении N 236, являются определенными, не приводят к произвольному их применению, в связи с чем, отсутствуют основания для удовлетворения требований административного иска.

С данными выводами суда первой инстанции обоснованно согласилась судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда.

Указанные выводы судов являются верными, так как основаны на правильном применении норм материального права.

Доводы кассационной жалобы о том, что при расчете должно быть использовано общее количество часов ФГОС являются ошибочными. Как следует из содержания Распоряжения N 236 и объяснений административного ответчика, при расчете коэффициентов применены часы, которые включают в себя только часы для проведения промежуточной и итоговой аттестации - прием зачетов и экзаменов с проведением индивидуальных и (или) групповых консультаций, поскольку трудозатраты образовательной организации состоят только из промежуточной и государственной итоговой аттестации, проведения консультаций.

То есть, размер норматива на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение образования в семейной форме, в форме самообразования и экстернат отличается от норматива обеспечения государственных гарантий при получении общего образования. Условия реализации заочной формы обучения, семейной формы, формы самообразования и экстерна аналогичные, так как предусматривают только оценку знаний (промежуточную и итоговую аттестацию - путем зачетов и экзаменов) с проведением индивидуальных и (или) групповых консультаций.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов обеих инстанций о том, что размер норматива определен административным ответчиком правильно, исходя из действительных трудозатрат.

Все юридически значимые обстоятельства административного дела судами определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ.

Выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами при рассмотрении дела не допущено.

Кассационная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятых по делу судебных актов, не содержит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 22 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 22 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Муниципального автономного вечернего (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи