Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 г. по делу N 8а-3538/2022[88а-6598/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Рахманкиной Е.П, Войты И.В, при участии прокурора Половниковой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца общества с ограниченной ответственностью "Суздальская слобода" на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 27 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 7 декабря 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-2522/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Суздальская слобода" к мэрии города Ярославля, Правительству Ярославской области об оспаривании нормативно - правового акта.

Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения представителей административного истца Пепеляевой Ю.В. и Овчинниковой Ю.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Общество с ограниченной ответственностью "Суздальская слобода" (далее - ООО "Суздальская слобода") обратилось в суд с административным иском к мэрии города Ярославля, Правительству Ярославской области о признании недействующим Постановления мэрии г. Ярославля от 19 августа 2002 года N 2609 "О нормативах и тарифах на коммунальные услуги в г. Ярославле" (далее - Постановление N 2609).

Требования мотивированы тем, что ООО "Суздальская слобода" осуществляет функции управляющей организации многоквартирных домов в отношении общежитий коридорного, гостиничного и секционного типа, оборудованными общими (квартирными) приборами учета горячей воды и общежитиями квартирного типа, оборудованными общедомовыми учета горячей воды.

Исполнителем коммунальных услуг административный истец не является, имеет договорные отношения с ресурсоснабжающими организациями лишь в части потребления коммунальных ресурсов на содержание общедомового имущества (горячее, холодное водоснабжение, электроэнергия).

Жилые дома, используемые в качестве общежитий коридорного и квартирного типа, имеют принципиально разные конструктивные особенности, в связи с чем, величина норматива потребления коммунальных услуг одинаковой быть не может и методика расчета платежей должна определяться с учетом вида общежития.

Постановлением N 2609 установлены единые нормативы потребления коммунальной услуги в общежитиях коридорного, гостиничного, секционного и квартирного типа.

В результате этого управляющая компания в отношении общежитий коридорного, гостиничного и секционного типа вынуждена оплачивать коммунальные ресурсы, которые были использованы не на нужды общедомового имущества, а потребленные жильцами дома на личные нужды.

В соответствии с пунктом 3 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 (далее - Правила N 306) нормативы потребления коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановление N 2609 не подлежит применению с 23 мая 2006 года, поскольку мэрия г. Ярославля не является органом уполномоченным утверждать нормативы потребления коммунальных услуг и коммунальных ресурсов.

Постановлением Правительства Ярославской области от 31 октября 2016 года N 1135-п "О нормативах потребления коммунальных услуг по отоплению, водоснабжению и водоотведению и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства области" (далее - Постановление Правительства ЯО N 1135-ПП) утверждены нормативы для каждого типа жилых помещений, увеличенные нормативы потребления, по которому должны применяться нормативы при расчете потребления коммунальной услуги тепловой энергии.

Однако, указанное постановление в законную силу не вступило, ресурсоснабжающие организации продолжают начислять плату за коммунальные услуги по нормативам, установленным Постановлением N 2609.

Решением Кировского районного суда г. Ярославля от 27 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 7 декабря 2021 года заявленные требования ООО "Суздальская слобода" оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе ООО "Суздальская слобода" ставит вопрос об отмене вынесенных судебных актов, с направлением дела на новое рассмотрение, со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права, применение нормативного акта, не подлежащего применению, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим ввиду отсутствия у мэра г. Ярославля соответствующих полномочий на его принятие. Вывод суда апелляционной инстанции в указанной части противоречит положениям Устава г. Ярославля в редакции на 6 февраля 2002 года. Выводы судов обеих инстанций о соответствии оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются необоснованными и немотивированными. Постановление Правительства ЯО N 1135-ПП в отношении спорных правоотношений в действие не приведено, продолжает действовать оспариваемое постановление. Довод административного иска о несоответствии оспариваемого нормативного акта Правилам N 306 судами обеих инстанций фактически не проверялся. Выводы судов об отсутствии нарушения экономических интересов административного истца сделаны без истребования и исследования тарифных дел, не содержат ссылки на какую-либо методику расчета нормативов. По изложенным основаниям административный истец просил отменить судебные акты с направлением дела в суд апелляционной инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В соответствии с частью 2 статьей 328 КАС РФ основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушений допущено не было.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частями 8 - 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судами обеих инстанций установлено, постановлением мэра г. Ярославля от 19 августа 2002 года N 2609 "О нормативах и тарифах на коммунальные услуги в г. Ярославле" с 1 сентября 2002 года утверждены: нормативы: - потребления водоснабжения и водоотведения в домах, не оборудованных приборами учета (приложение N 1), - накопления бытовых отходов, потребления газоснабжения и электроснабжения (приложение N 2); тарифы на услуги горячего водоснабжения (приложение N 3).

Указанное постановление опубликовано - источник публикации "Городские новости", N 35, 28 августа 2002 года.

Постановлениями мэра г. Ярославля от 13 марта 2003 года N 867, от 29 июля 2003 года N 2617, от 9 сентября 2003 года N 3150, от 30 января 2004 года N 323, от 17 февраля 2005 года N 620, от 8 февраля 2006 года N 340, от 18 декабря 2006 года N 4469, от 9 марта 2007 года N 722, от 1 февраля 2008 года N 279, от 28 ноября 2008 года N 3358, постановлением мэрии г. Ярославля от 30 ноября 2009 N 4160 в указанное постановление вносились изменения.

Приложение N3 к Постановлению N 2609 исключено с 13 марта 2003 года, в связи с принятием постановление мэра г. Ярославля от 13 марта 2003 года N 867.

Приложение N2 к Постановлению N 2609 утратило силу с 14 марта 2007 года в связи с принятием постановления мэра г. Ярославля от 9 марта 2007 года N 722.

Нормативы потребления водоснабжения и воотведения в домах, не оборудованных приборами учета действуют по настоящее время.

На момент принятия оспариваемого Постановления N2609 действовало постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 года N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", закрепляющее полномочия органов местного самоуправления на утверждение нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг; ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат (пункт 8).

Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (введенного в действие с 1 марта 2005 года) определено, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такой порядок утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" (далее - Правила N 306), которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.

Согласно пункту 3 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2014 года N 1380 "О вопросах установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" (в редакциях постановлений Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 года N 603, от 25 декабря 2019 года N 1822, от 21 декабря 2020 N 2185), органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 31 декабря 2016 года вправе принять решение о поэтапном переходе к установлению единых на территории субъекта Российской Федерации нормативов потребления коммунальных услуг в отношении всех или отдельных муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, при условии утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов в отдельных категориях многоквартирных домов, предусматривающих в том числе установку приборов учета энергетических ресурсов. В случае принятия такого решения переход к единым на территории субъекта Российской Федерации нормативам потребления коммунальных услуг должен быть завершен не позднее 1 января 2022 года (подпункт "а" пункта 2).

31 октября 2016 года правительством Ярославской области приняло Постановление N 1135-п "О нормативах потребления коммунальных услуг по отоплению, водоснабжению и водоотведению и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства области, в котором в п.1-3 было закреплено в первоначальной редакции. Указанный нормативный акт предусматривал поэтапный переход к установлению единых на территории Ярославской области нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению, водоснабжению и водоотведению (на дату рассмотрения спора - не позднее 1 января 2022 года).

В связи с чем, суды установили, что в г. Ярославле до введения в действие Постановления ЯО N 1135-п (1 января 2022 года) продолжают действовать нормативы потребления, установленные Постановлением N 2609.

При этом, суды посчитали, что размер общедомовых нужд при использовании в расчетах нормативов, установленных оспариваемым Постановлением N 2609, меньше чем при использовании нормативов, установленных Постановления ЯО N 1135-п, а деление нормативов по группам домов в зависимости от наличия в них различных водопотребляемых устройств, аналогичны по обоим постановлениям.

На основании изложенного выше, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, об отказе в удовлетворении исковых требований административного иска, в виду того, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом, в соответствии с его компетенцией, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, не содержит неопределенности, соответствует требованиям жилищного законодательства.

С указанными выводами судов нижестоящих инстанций согласиться нельзя в силу следующего.

В силу частей 7 - 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, о признании нормативного правового акта недействующим и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N "О судебном решении").

Обжалуемые судебные акты требованиям законности и обоснованности не отвечают.

Выводы суда первой инстанции о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, не подтверждены какими-либо документами, в материалах дела отсутствуют доказательства, необходимые для установления судом юридически значимых обстоятельств, указанных в части 8 статьи 213 КАС РФ.

В частности в материалы административного дела не представлены доказательства обосновывающие расчет нормативов потребления коммунальных услуг, проверка процедуры расчета при принятии оспариваемого административными истцами постановления судом не проверялась.

Более того, из содержания административного иска неясно в какой редакции оспаривается Постановление N 2906 (в первоначальной или измененной форме), в материалах дела оспариваемая редакция постановления отсутствует.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования.

Вопреки вышесказанному указанное обстоятельство судом первой инстанции не выяснялось, уточнить исковые требования административному истцу не предлагалось.

Также судом не проверялось, соответствует ли Постановление N 2609 в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ), в частности Правилам N 306.

В соответствии с пунктами 13, 19 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода с использованием формул приложения к Правилам N 306.

Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.

Указанный метод применяется, если в выбранных многоквартирных домах или жилых домах техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем соответствует правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 21 Правил N 306).

Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (пункт 22 Правил N 306).

В соответствии с пунктами 10, 11 Правил N 306 нормативы потребления устанавливаются в отношении коммунальных услуг, предоставляемых в жилых помещениях, по каждому виду предоставляемых коммунальных услуг, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома. Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, указанные нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, предусмотренными приложением N 2 к данным правилам.

Порядок определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением метода аналогов предусматривает строгую последовательность действий на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, изложенных в пунктах 32 - 42 Правил N 306.

В силу пункта 32 Правил N 306 уполномоченный орган дифференцирует нормативы потребления коммунальных услуг по группам многоквартирных домов или жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях.

Кроме того, норматив расхода тепловой энергии, используемой на подогрев холодной воды для предоставления коммунальной услуги по горячему водоснабжению, устанавливается с учетом вида системы горячего водоснабжения (открытая, закрытая) внутри многоквартирного дома или жилого дома, а также следующих конструктивных особенностей таких домов: а) неизолированные стояки и полотенцесушители; б) изолированные стояки и полотенцесушители; в) неизолированные стояки и отсутствие полотенцесушителей; г) изолированные стояки и отсутствие полотенцесушителей (пункт 32.1 Правил N 306).

При этом информация об оснащенности многоквартирного дома или жилого дома изолированными или неизолированными стояками и полотенцесушителями на территории субъекта Российской Федерации предоставляется органами местного самоуправления исходя из сведений, содержащихся в проектной документации домов. При отсутствии необходимых сведений в проектной документации дома указанная информация определяется на основании сведений, полученных от исполнителей коммунальных услуг (пункт 32.2 Правил N 306).

Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением расчетного метода определяются по формулам, предусмотренным разделом II Приложения к Правилам N 306 (пункт 43 Правил).

Таким образом, установление нормативов предусматривает соблюдение последовательности названных процедур.

Между тем, какие-либо правовые основания для применения или неприменения Правил N 306 решение суда не содержит. Обоснованность расчета установленных нормативов потребления коммунальных услуг в оспариваемой части Постановления N 2609 судами не проверялась.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, суд проверил соответствие оспариваемого постановления Постановлению ЯО N 1135-п.

Вместе с тем, в соответствии с Постановлением ЯО N 1135-п поэтапный переход к установлению единых на территории Ярославской области нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению продлен (в действующей редакции до 1 января 2023 года), в связи с чем, данный документ к спорным правоотношениям применению не подлежит.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В ходе апелляционного пересмотра дела судебной коллегией положения части 1 статьи 308 упомянутого Кодекса не выполнены, решение суда первой инстанции относительно правильности подлежащих установлению фактических обстоятельств настоящего дела и оценки доказательств с учетом материального закона, регулирующего возникшие правоотношения, не проверено.

Принимая во внимание, что допущенные нарушения норм процессуального права (статьи 6, 14, 62, 84 КАС РФ) являются существенными, могли привести к неправильному разрешению данного дела, судебная коллегия считает необходимым отменить судебные постановления первой и апелляционной инстанций с направлением дела на новое рассмотрение, при котором суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в порядке административного судопроизводства в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского районного суда г. Ярославля от 27 июля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 7 декабря 2021 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Кировский районный суд г. Ярославля.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи