Решение Московского городского суда от 15 июня 2022 г. по делу N 3а-1366/2022

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Баталовой И.С. при секретаре Кретове С.А. с участием прокурора Мещерякова И.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1366/2022 по административному исковому заявлению Власова Александра Юрьевича о признании недействующим отдельных положений Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года N 97-УМ "О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ и от 8 июня 2020 г. N 68-УМ",

УСТАНОВИЛ:

Административный истец обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом последующих уточнений просил признать недействующими пункт 1, пункты 2, 3.1, 3.2.1, 3.2.2, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5, 6.1-3, 8, 9.3, 9.4, 11, 12.1-12.6, 20.1, 20.10 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года, а также приложения 3, 4, 6, 8 к Указу Мэра Москвы.

Определением Московского городского суда от 15 июня 2022 года производство по административному делу прекращено в части требований о признании недействующими пунктов 2, 3.1, 3.2.1, 3.2.2, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5, 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 9.3, 9.4, 11, 12.1-12.6, а также приложений 3, 4, 6, 8 к Указу Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года N 97-УМ.

Таким образом, предметом рассмотрения являются положения пунктов 1, 8, 20.1, 20.10 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года N 97-УМ.

Пунктом 1 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ предусмотрено "ввести на территории города Москвы режим повышенной готовности".

Пунктом 8 Указа предусмотрено "рекомендовать гражданам воздержаться от посещения религиозных объектов".

Пунктом 20.1 Указа предусмотрено "распространение новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) является в сложившихся условиях чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством, повлекшим введение режима повышенной готовности в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", который является обстоятельством непреодолимой силы".

Пунктом 20.10 Указа предусмотрено "при работе объектов розничной торговли (при выполнении работ, оказании услуг), помимо требований, установленных настоящим указом, обязательно соблюдение требований, направленных на недопущение распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), установленных Департаментом торговли и услуг города Москвы на основании предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве. Контроль за соблюдением требований настоящего пункта осуществляется Департаментом торговли и услуг города Москвы, префектурами административных округов города Москвы и управами районов города Москвы".

Приведенные выше положения Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ ранее в судебном порядке не проверялись.

Оспаривая пункты 1, 8, 20.1, 20.10 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года N 97-УМ административный истец указывает, что Мэром Москвы превышены имеющиеся полномочия при издании нормативного правового акта, пункты нормативного правового акта нарушают положения Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Указа Президента РФ от 11.05.2020 N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

В судебном заседании административный истец, имеющий высшее юридическое образование, принял участие лично, административные исковые требования поддержал в полном объеме.

Представитель Мэра Москвы, Правительства Москвы в судебном заседании против удовлетворения административного иска возражала по доводам письменного отзыва.

Изучив административное исковое заявление, возражения на него, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении требований, суд приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7 и 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства.

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации - обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (статья 1, подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ).

В статье 2 Федерального закона N 68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется данным Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 11 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, указанные органы:

- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ);

- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" данного пункта (подпункт "у" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ);

- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ (подпункт "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации. Действие мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) впоследствии было продлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года N 294, а также Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316.

Как следует из преамбулы указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ, данный нормативно-правовой акт принят в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ.

Таким образом, суд находит, что обжалуемый указ от 5 марта 2020 года N 12-УМ издан Мэром Москвы в пределах своей компетенции. Равным образом Мэр Москвы обладал достаточными полномочиями для издания указа от 8 июня 2020 года N 68-УМ, как направленного на постепенное снятие ограничений, введенных указом от 5 марта 2020 года N 12-УМ, то есть регулирующего ту же сферу правоотношений.

В соответствии с требованиями регионального законодательства указ от 5 марта 2020 года N 12-УМ подписан Мэром Москвы и опубликован в установленном порядке.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Также данная инфекция постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, поскольку может повлечь многочисленные человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей.

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25.12.2020 N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области" (далее также Постановление Конституционного Суда РФ N 49-П) Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Защиту прав человека и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и составляющих ее субъектов (статья 72, пункты "б", "з" части 1), что означает допустимость участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации - с соблюдением иерархической соподчиненности правовых норм - в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных и других аналогичных по уровню своей опасности ситуаций природного и иного характера.

Разграничивая полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусматривает, что при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункты "а", "м" пункта 1 статьи 11).

Помимо этого, Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопроса предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).

Таким образом, установление режима повышенной готовности, что отражено в оспариваемом пункте 1 Указа Мэра Москвы N 12-УМ, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, оснований для удовлетворения требований истца в данной части суд не находит.

Что касается требований о признании недействующим пункта 8 Указа Мэра, предусматривающего "рекомендовать гражданам воздержаться от посещения религиозных объектов", суд не находит оснований для их удовлетворения, поскольку оспариваемое положение не налагает на административного истца, равно как и на неопределенный круг лиц каких-либо обязанностей, не устанавливает нормативных предписаний, за неисполнение которых предусмотрено применение мер воздействия. По существу, установление данного пункта обусловлено конституционной обязанностью государства по сохранению жизни и здоровья своих граждан, направлено на минимизацию распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, каких-либо положений законодательства данный пункт не нарушает.

Что касается требований административного истца о признании недействующим пункта 20.1 Указа, согласно которому распространение новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) является в сложившихся условиях чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством, повлекшим введение режима повышенной готовности в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", который является обстоятельством непреодолимой силы, суд отмечает следующее.

Соответствующие правоотношения урегулированы положениями Гражданского кодекса РФ. В соответствии с пунктом 3 статьи 401 ГК РФ если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. Названная норма устанавливает критерии, при которых то или иное обстоятельство может быть признано обстоятельством непреодолимой силы.

Верховным Судом Российской Федерации в постановлении Пленума от 24 марта 2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств" дано толкование содержащемуся в ГК РФ понятию обстоятельств непреодолимой силы.

Так, в пункте 8 названного постановления разъяснено, что в силу пункта 3 статьи 401 ГК РФ для признания обстоятельства непреодолимой силой необходимо, чтобы оно носило чрезвычайный, непредотвратимый при данных условиях и внешний по отношению к деятельности должника характер. Требование чрезвычайности подразумевает исключительность рассматриваемого обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях.

Как указал Верховный Суд РФ в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 21.04.2020 года применительно к нормам статьи 401 ГК РФ обстоятельства, вызванные угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, а также принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления меры по ограничению ее распространения, в частности, установление обязательных правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, запрет на передвижение транспортных средств, ограничение передвижения физических лиц, приостановление деятельности предприятий и учреждений, отмена и перенос массовых мероприятий, введение режима самоизоляции граждан и т.п, могут быть признаны обстоятельствами непреодолимой силы, если будет установлено их соответствие названным выше критериям таких обстоятельств и причинная связь между этими обстоятельствами и неисполнением обязательства.

При указанных обстоятельствах, введение в региональном нормативном правовом акте возможности отнесения последствий новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) к чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельствам не противоречит положениям Гражданского кодекса РФ и не нарушает прав неопределенного круга лиц.

Также административный истец оспаривает пункт 20.10 Указа, которым предусмотрено, что при работе объектов розничной торговли (при выполнении работ, оказании услуг), помимо требований, установленных настоящим указом, обязательно соблюдение требований, направленных на недопущение распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), установленных Департаментом торговли и услуг города Москвы на основании предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве. Контроль за соблюдением требований настоящего пункта осуществляется Департаментом торговли и услуг города Москвы, префектурами административных округов города Москвы и управами районов города Москвы.

Данный пункт не противоречит положениям нормативных актов большей юридической силы. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении N 49-П распространение коронавирусной болезни, начавшееся в 2019 году, поставило перед мировым сообществом и перед Российской Федерацией в частности множество проблем не только медицинского, но и социального, политического, экономического и юридического характера. Одной из них стала проблема ограничения контактов между людьми с целью снижения скорости передачи вируса от человека к человеку. Как следует из принятых 19 марта 2020 года Всемирной организацией здравоохранения Рекомендаций по помещению людей в карантин в контексте сдерживания вспышки коронавирусной болезни (COVID-2019), меры общественного здравоохранения для достижения этих целей могут включать ограничение передвижения или отделение людей, которые могли быть подвержены воздействию вируса, от остальной части населения с целью мониторинга симптомов и раннего выявления случаев заболевания.

Таким образом, установление дополнительных требований к работе объектов розничной торговли, равно как и дополнительных мер защиты в случае посещения объектов розничной торговли с целью предотвращения распространения коронавирусной болезни находится в пределах дискреционных полномочий регионального законодателя, направлено на защиту неопределенного круга лиц, не создает угрозу нарушения прав.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании приведенных выше обстоятельств и норм права, поскольку указ Мэра Москвы в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований Власова Александра Юрьевича о признании недействующим отдельных положений Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года N 97-УМ "О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ и от 8 июня 2020 г. N 68-УМ".

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 29 июня 2022 года