Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 марта 2005 г. N Ф03-А04/05-2/212 "Выводы суда о том, что услуги по погребению носят некоммерческий характер, не выступают как товары на рынке ритуальных услуг и не оказывают влияния на конкуренцию, основаны на неправильном применении норм материального права" (извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, при участии от Управления федеральной антимонопольной службы по Амурской области - Фаюстова Т.И. представитель по доверенности N 01-258 от 25.02.05, от третьего лица ЗАО "Военно-мемориальная компания" в лице Амурского филиала - Ящук А.Е. представитель по доверенности N 3044 от 23.11.04, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Амурской области на решение от 10.09.2004, постановление от 12.11.2004 по делу N А04-3597, 3679/04-25/493,499 Арбитражного суда Амурской области, по заявлению Администрации города Благовещенска, МП "Ритуальные услуги" к Управлению федеральной антимонопольной службы по Амурской области, 3-е лицо ЗАО "Военно-мемориальная компания" о признании незаконным решения от 18.06.2004 и недействительным предписания N 8 от 18.06.2004.

Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2005 года. Полный текст постановления изготовлен 16 марта 2005 года

Администрация города Благовещенска обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным решения Управления федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - Управление) от 18.06.2004 о выдаче предписания о прекращении нарушения пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Указанные требования суд объединил в одно производство с требованием МП "Ритуальные услуги" о признании недействительным предписания Управления федеральной антимонопольной службы по Амурской области N 8 от 18.06.2004.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к делу привлечено Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания" в лице Амурского филиала.

Решением от 10.09.2004, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.11.2004, требования Администрации города Благовещенска и МП "Ритуальные услуги" удовлетворены. Суд признал незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 18.06.2004. Предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области N 8 от 18.06.2004 суд признал недействительным, ввиду его несоответствия статьям 2, 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", статье 9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" N 8-ФЗ от 12.01.1996.

В кассационной жалобе Управление федеральной антимонопольной службы по Амурской области предлагает состоявшиеся по делу судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда Амурской области.

Заявитель жалобы считает, что пунктом 1 Постановления администрации города Благовещенска от 06.11.1997 N 3470 "Об организации похоронного дела на территории г. Благовещенска" и пунктом 2.2. приложения N 2 к данному постановлению МП "Ритуальные услуги" наделено исключительным правом на оказание услуг по погребению, что ограничивает самостоятельность других хозяйствующих субъектов, создает дискриминационные условия их деятельности, ущемляет их интересы, имеет своим результатом ограничение конкуренции на рынке ритуальных услуг в городе Благовещенске.

По мнению заявителя жалобы, предписание Амурского УФАС России от 18.06.2004 выдано администрации города Благовещенска с целью приведения Постановления мэра города Благовещенска N 3470 "Об организации похоронного дела на территории г. Благовещенска" в соответствие с требованием пункта 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Изложенные в жалобе доводы представитель Управления поддержал в заседании суда кассационной инстанции.

Представители администрации города Благовещенска и МП "Ритуальные услуги" в заседании суда кассационной инстанции не участвовали.

В отзыве на жалобу администрация города Благовещенска доводы Управления отклонила и просила состоявшиеся по делу судебные акты оставить без изменения, так как выводы суда о применении норм материального и процессуального права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В отзыве на жалобу и в заседании суда кассационной инстанции Амурский филиал ЗАО "Военно-мемориальная компания" поддержал позицию Управления в полном объеме.

Исходя из доводов заявителя жалобы и представленных на нее возражений, суд кассационной инстанции проверил правильность применения судом первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, и считает, что жалоба подлежит удовлетворению, а оспариваемые судебные акты отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Постановлением от 06.11.1997 N 3470 администрация города Благовещенска утвердила Требования к предприятиям и организациям похоронного обслуживания, осуществляющим услуги на территории города Благовещенска (Приложение N 1) и Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания (Приложение N 2).

В соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ от 12.01.1996 "О погребении и похоронном деле" Постановлением от 22.02.2002 N 413 в Постановление мэра города от 06.11.1997 N 3470 "Об организации похоронного дела на территории города Благовещенска" внесены дополнения и изменения. Пунктом 1 Постановления установлено, что погребение умерших и оказание услуг по погребению на территории города Благовещенска возлагается на специализированную службу по вопросам похоронного дела МП "Ритуальные услуги".

Пункт 2.2 Приложения N 2 предусматривает, что заказы на захоронение оформляются только через контору специализированного муниципального предприятия "Ритуальные услуги" за сутки до захоронения, с учетом особенностей вероисповедания и национальных традиций умерших. Время захоронения по согласованию с заказчиком устанавливается при оформлении заказа.

Полагая, что нормы, содержащиеся в пункте 1 Постановления и пункте 2.2. Приложения N 2, наделяют МП "Ритуальные услуги" исключительным правом на оказание услуг по погребению умерших на территории города Благовещенска и тем самым ограничивают самостоятельность других хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия их деятельности, имеют своим результатом устранение конкуренции и ущемление хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по погребению умерших в городе Благовещенске, Управление возбудило в отношении Администрации города Благовещенска дело N А-7/262004 о нарушениях антимонопольного законодательства.

Решением от 18.06.2004 комиссия Управления признала факт нарушения Администрацией города Благовещенска пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и выдала предписание N 8 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем внесения в постановление мэра города Благовещенска от 06.11.1997 N 3470 (в редакции от 22 февраля 2002 года N 413) следующих изменений:

пункт 1 постановления изложить в следующей редакции: "погребение умерших и оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе на территории города Благовещенска возложить на специализированную службу по вопросам похоронного дела МП "Ритуальные услуги";

пункт 2.2. приложения N 2 постановления изложить в следующей редакции: "заказы на отвод земельных участков для захоронения умерших оформляются только через контору муниципального предприятия "Ритуальные услуги" за сутки до захоронения с учетом особенностей вероисповедания и национальных традиций умерших. Время захоронения по согласованию с заказчиком устанавливается при оформлении заказа".

Не согласившись с решением и предписанием Управления, администрация города Благовещенска, МП "Ритуальные услуги" обратились в арбитражный суд, который при разрешении спора принял вышеуказанные судебные акты.

Удовлетворяя заявленные требования, суд руководствовался статьями 9, 25, 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", согласно которым услуги по погребению оказываются специализированной службой, создаваемой органами местного самоуправления. В соответствии со статьей 9 Закона услуги по погребению оплачиваются за счет государства, поэтому суд сделал вывод, что данные услуги носят некоммерческий характер и не относятся к товарам, указанным в статье 4 Закона о конкуренции, следовательно, как товары на рынке ритуальных услуг не выступают и влияния на конкуренцию не оказывают.

В силу указанных обстоятельств суд считает, что антимонопольный орган не представил доказательства, свидетельствующие об ограничении Администрацией города Благовещенска конкуренции на товарном рынке, и у него отсутствуют законные основания для принятия оспариваемого решения и выдачи предписания.

Выводы суда обеих инстанций являются ошибочными, поскольку основаны на неправильном применении норм материального права.

Согласно пункту 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В соответствии со статьей 4 Закона конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Этой же нормой определено, что товар - это продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Как экономическая категория, товар - это продукт труда, удовлетворяющий ту или иную потребность посредством купли-продажи, то есть товар обладает двумя свойствами: удовлетворять потребности людей и обмениваться. При этом способность товара удовлетворять потребность человека есть потребительская стоимость, которая поступает в потребление через обмен, посредством купли-продажи.

В условиях рыночного хозяйства потребительская стоимость товара удовлетворяет потребность не самого производителя, а других людей, общественную потребность, что происходит в процессе обмена товара. Как предмет обмена товар обладает стоимостью, которую составляют затраты труда, необходимые для его производства, выраженные в цене товара.

Таким образом, ритуальные услуги, в том числе и услуги по погребению являются товаром, поскольку обладают его основными свойствами: потребительской стоимостью и способностью обмениваться. Потребность в получении услуг по погребению умерших возникает у лиц, перечисленных в ст. 6 Закона о погребении, и эта потребность может быть удовлетворена хозяйствующими субъектами, которые осуществляют данный вид деятельности, то есть, и те и другие являются субъектами рынка ритуальных услуг.

Исходя из определения закона, товарный рынок ритуальных услуг определяется как сфера реализации услуг по погребению умерших. Географическими границами товарного рынка ритуальных услуг в городе Благовещенске являются административно-территориальные границы данного муниципального образования. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета, поскольку и в том, и в другом случае хозяйствующему субъекту возмещается стоимость затрат на оказание этих услуг.

Из материалов дела следует, что на товарном рынке ритуальных услуг в городе Благовещенске действует несколько хозяйствующих субъектов, имеющих для этого необходимый штат и инфраструктуру. МП "Ритуальные услуги", являясь одним из таких субъектов, оказывает населению не только гарантированные услуги на безвозмездной основе, но и услуги по тарифам, утверждаемым администрацией города Благовещенска.

Стоимость этих услуг значительно превышает суммы, выделяемые из бюджетных средств на возмещение расходов, связанных с предоставлением гарантированных услуг. Данное обстоятельство подтверждает правомерность вывода заявителя жалобы о том, что МП "Ритуальные услуги" является коммерческой организацией, которая с целью получения прибыли осуществляет коммерческую деятельность на товарном рынке ритуальных услуг в географических границах города Благовещенска.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 Постановления мэра города Благовещенска N 3470 от 06.11.1997 и пунктом 2.2. приложения N 2 к указанному постановлению, муниципальное предприятие "Ритуальные услуги" является единственным хозяйствующим субъектом, оказывающим жителям города Благовещенска ритуальные услуги. В силу указанных норм услуги по оформлению документов, перевозке тел, погребению осуществляет лишь МП "Ритуальные услуги", следовательно, иные хозяйствующие субъекты могут оказывать эти услуги лишь путем заключения с данным предприятием соответствующего договора.

Согласно пункту 2 статьи 9, пункту 1 статьи 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела, в том числе и по погребению как одному из видов ритуальных услуг, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления через создаваемые этими органами специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Вместе с тем, оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, может заниматься не только специализированная организация, созданная органом исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Статьей 6 указанного закона установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в ст. 5 Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно статье 9 Закона специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет различных фондов.

Довод суда обеих инстанций о том, что ритуальные услуги (в том числе и погребение) родственникам умершего могут оказывать лишь специализированные службы, не основан на законе.

Статья 10 Закона предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Федеральный закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.

Статьей 25 Закона закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, заключающиеся в создании специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Таким образом, суд обеих инстанций, установив фактические обстоятельства дела на основании полного и всестороннего исследования доказательств, неправильно применил норму материального права, что в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса РФ является основанием для отмены судебных актов и принятия нового решения.

Руководствуясь статьями 274, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановил:

Решение от 10.09.2004, постановление апелляционной инстанции от 12.11.2004 по делу N А04-3597, 3679/04-25/493, 499 Арбитражного суда Амурской области отменить.

Требования администрации города Благовещенска и муниципального предприятия "Ритуальные услуги" о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 18.06.2004 о выдаче предписания N 8 от 18.06.2004 и о признании данного предписания недействительным, оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.