Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июля 2022 г. по делу N 66а-1558/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Бушминой А.Е, судей Красновой Н.П, Рогожиной Е.В, при секретаре Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Майоровой Ольги Викторовны к Афонинскому сельскому Совету Кстовского муниципального района Нижегородской области, Правительству Нижегородской области о признании недействующими отдельных положений Генерального плана сельского поселения Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, по апелляционной жалобе Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 9 марта 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Красновой Н.П, объяснения административного истца Майоровой О.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Майорова О.В. обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 07 апреля 2011 года N 64 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", с изменениями, утвержденными постановлением Правительства Нижегородской области от 03.03.2017 N 120, постановлением Правительства Нижегородской области от 13 апреля 2018 года N 260, постановлением правительства Нижегородской области от 30 июля 2018 года N 555, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к зоне затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды), в обоснование которого (с учетом уточнений, принятых судом в ходе рассмотрения дела) указала, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1238 +/- 25 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: примерно в 200 м от ориентира по направлению на юг. Почтовый адрес ориентира: "адрес"

Земельный участок административного истца расположен в территориальной зоне застройка инвестиционными домами, индивидуальными домам с приусадебными участками.

В соответствии с Генеральным планом сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденным решением сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 7 апреля 2011 года N64, с изменениями, утвержденными постановлениями Правительства Нижегородской области от 03 марта 2017 года N120, от 13 апреля 2018 года N260, от 30 июля 2018 года N555), земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах зоны затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды). Однако границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности на территории муниципального образования "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N 360, не определены, в этой связи полагает, что отнесение принадлежащего ей земельного участка к зоне затопления паводком 1% обеспеченности в нарушение действующего законодательства лишает ее права на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.

Решением Нижегородского областного суда от 9 марта 2022 года административное исковое заявление Майоровой О.В. удовлетворено.

Признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 7 апреля 2011 года N64 "Об утверждении генерального плана сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (с изменениями, утвержденными постановлениями Правительства Нижегородской области от 3 марта 2017 года N120, от 13 апреля 2018 года N260, от 30 июля 2018 года N555), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1238+/-25 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: "адрес" к зоне затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды).

Не согласившись с решением суда, Министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области подало апелляционную жалобу, в которой просило решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении исковых требований отказать.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором и Верхне-Волжским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых они просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

В заключении прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренков Е.А. полагает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

В судебном заседании Майорова О.В. доводы апелляционной жалобы отклонила, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Другие лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) генеральные планы поселений являются документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно под. 19 п. 1 ст. 5 Устава муниципального образования "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области к вопросам местного значения сельского поселения относятся, в том числе, утверждение генеральных планов поселений.

Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В целях реализации приведенных положений ст. 8.2 ГрК РФ, ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области", которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.

Пунктом 1 ч. 2 ст. 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З на Правительство Нижегородской области возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления сельских поселений Нижегородской области по утверждению генеральных планов сельских поселений, утверждению изменений в генеральные планы сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

Судом установлено, что 7 апреля 2011 года сельским Советом Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области принято решение N 64 об утверждении генерального плана сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области".

Постановлениями Правительства Нижегородской области от 03 марта 2017 года N120, от 13 апреля 2018 года N260, от 30 июля 2018 года N555 утверждены изменения в генеральный план сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденный решением сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 07 апреля 2011 года N64.

Как верно установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт с внесенными в него изменениями принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Рассматривая заявленные требования по существу и удовлетворяя их, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 07 апреля 2011 года N64 в оспариваемой части противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права административного истца на использование земельного участка по его назначению, при этом исходил из того, что границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности на территории муниципального образования Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N360, либо в соответствии с иным порядком, действовавшим на день принятия генерального плана и подлежащим применению, не определены, следовательно, границы зон с особыми условиями использования территории (границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности) отображенные в генеральном плане сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" установлены без соблюдения Правил определения границ зон затопления, подтопления.

Из материалов дела усматривается и судом первой инстанции установлено, что Майорова О.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1238 +/- 25 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: расположенного по адресу: примерно в 200 м от ориентира по направлению на юг. Почтовый адрес ориентира: "адрес"

Согласно карте градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки сельского поселения Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, указанный земельный участок расположен в территориальной зоне застройка инвестиционными домами, индивидуальными домам с приусадебными участками.

В соответствии с генеральным планом сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденным решением сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 07 апреля 2011 года N64, с изменениями, утвержденными постановлениями Правительства Нижегородской области от 03 марта 2017 года N120, от 13 апреля 2018 года N260, от 30 июля 2018 года N555), земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах зоны затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды).

Согласно п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) зонами с особыми условиями использования территорий являются, в том числе зоны затопления, подтопления.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

В соответствии с ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон; в обязательном порядке на карте градостроительного зонирования отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (ч.ч. 4 и 5 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч.ч. 1, 3 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ч. 5 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правоотношения, связанные с охраной водных объектов и предотвращением негативного воздействия вод (затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания) и ликвидации его последствий, регулируются ст. 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, предусматривающей в целях предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий проведение специальных защитных мероприятий.

В силу п. 3 ст. 67 Водного кодекса Российской Федерации, границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и подтопления устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Таким образом, правовое регулирование границ указанных территорий, а также режим осуществления хозяйственной деятельности на этих территориях ранее были отнесены к сфере действия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N190-ФЗ.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации установление границ территорий, подверженных затоплению и подтоплению, происходит при территориальном планировании, которое направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Границы территорий определенного вида и режим осуществления деятельности на них определяется в документах территориального планирования, которые подразделяются на документы территориального планирования РФ, документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований.

В соответствии со ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ и на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ.

В соответствии со ст.ст. 10, 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) на указанных картах определяются границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий.

В документах территориального планирования РФ и документах территориального планирования субъектов РФ указывается перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к числу которых относится риск затопления и подтопления территорий, а также негативного воздействия вод. При планировке территорий, в соответствии со ст. 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), в пояснительную записку проекта планировки территории включается описание и обоснование положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности.

Вместе с тем, как верно отмечено судом первой инстанции, пояснительная записка к генеральному плану сельского поселения Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области не содержит описание и обоснование положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к числу которых относится риск затопления и подтопления территорий, а также негативного воздействия вод. Анализ текстовой и графической частей оспариваемого нормативного правового акта позволяет сделать вывод, что границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению были отображены на картах (схемах) генерального плана произвольно без соответствующего обоснования.

С учетом вышеизложенного, судом первой инстанции сделан верный вывод, что отсутствие установленного порядка привело к произвольному установлению границ зоны с особыми условиями использования территории (зона затопления паводком 1% обеспеченности), что в данном случае ограничивает право административного истца на использование земельного участка по своему целевому назначению.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, отсутствие установленного порядка на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта не освобождает административного ответчика (Правительство Нижегородской области) от обязанности привести оспариваемый нормативный правовой акт в соответствие нормам действующего законодательства.

Согласно ч. 4 ст. 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на день возникновения спорных правоотношений) границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".

Правительством Российской Федерации утверждено постановление от 18.04.2014 года N360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (вместе с "Правилами определения границ зон затопления, подтопления"). Данные Правила устанавливают порядок определения границ зон затопления, подтопления.

Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (п. 5 Правил).

Судом установлено, что в Едином государственном реестре недвижимости сведения о границах зон затопления паводком 1% обеспеченности на территории Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области отсутствуют. В настоящее время зоны затопления, подтопления на территории Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области не установлены.

Верхне-Волжское бассейновое водное управление является государственным органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Согласно п. 3 Правил границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления. Сведения о границах зон затопления, подтопления должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

На территории Нижегородской области органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим подготовку предложений об определении границ зон затопления, подтопления является Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области.

Согласно ответам Верхне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) от 31.01.2022 года N 12/14/111, от 21.02.2022 года N01-36/1468, а также письменным возражениями на апелляционную жалобу зоны затопления на территории Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области установлению не подлежат и не установлены.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 67.1 Водного кодекса РФ запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления в границах зон затопления, подтопления, отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Учитывая, что границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности на территории муниципального образования Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N360, либо в соответствии с иным порядком, действовавшим на день принятия генерального плана и подлежащим применению, не определены, следовательно, границы зон с особыми условиями использования территории (границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности) отображенные в генеральном плане сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" установлены без соблюдения Правил определения границ зон затопления, подтопления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что решение сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 07 апреля 2011 года N64 в оспариваемой части противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права административного истца на использование земельного участка по его назначению.

Согласно разъяснению, содержащемуся в абз. 3 п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", установив, что оспариваемые нормативные правовые акты или их часть противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ, признает эти нормативные правовые акты не действующими полностью или в части со дня их принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, руководствуясь ст. 215 КАС РФ, правомерно признал его не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

При этом, суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы административных ответчиков о правомерности отображения в генеральном плане спорной зоны затопления паводком 1% обеспеченности, поскольку законом установлен определенный порядок установление таких зон.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренные статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Нижегородского областного суда от 9 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи